Analisi dell’efficienza dei Comuni tedeschi nella fornitura dei servizi pubblic

In Germania, prima nella parte ovest durante gli anni ’60, e più recentemente, verso la metà degli anni ’90 nella parte est, si sono realizzati diversi casi di fusioni tra contee, città e Comuni. Lo studio realizzato da Bönisch et al.65(2011, pp. 1-39), mira a individuare se dal lato dell’efficienza sono migliori i Comuni decentralizzati attraverso le associazioni municipali, o i Comuni centralizzati individuali, nella fornitura dei servizi pubblici e nel raggiungimento delle economie di scala, attraverso delle valutazioni per capire se una data quantità di resa pubblica è prodotta in forma tecnicamente efficiente. Questo perché spesso la letteratura a favore delle concentrazioni tra Comuni ricorda appunto che i principali vantaggi derivano dalla

65 _{Haug, Illy, Schreier.}

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diminuzione dei costi dei servizi, una fornitura più equa e una migliore pianificazione delle attività. Ci si è focalizzati sulla Germania perché al suo interno vi sono ricompresi diverse forme di governo municipale, in più i Comuni rivestono un ruolo molto importante nell’intero sistema federale.

Parlare di efficienza tra Comuni, rende inevitabile non parlare anche delle diverse conclusioni della letteratura sulla fornitura dei servizi pubblici, a partire da Oates che considerava il decentramento utile quando vi era una eterogeneità delle preferenze tra giurisdizioni rispetto all’accentramento, previa assunzione che non vi fossero effetti di traboccamento e che all’interno di ciascuna giurisdizione vi fossero preferenze omogenee. Si è poi considerata anche l’influenza delle asimmetrie informative, individuando che queste possono provocare una sovra o sotto fornitura di beni pubblici nelle grandi comunità, con costi dell’informazione molto alti, concludendo che con la soluzione decentralizzata si hanno costi minori. Infine altri studi sul federalismo fiscale hanno concluso che la fornitura decentralizzata dei beni pubblici può essere considerata migliore rispetto alla forma centralizzata.

Alcuni autori hanno approfondito il tema del decentramento notando che i piccoli Comuni possono ottenere i benefici delle economie di scala delegando alcuni servizi a dei fornitori privati, ad altri governi locali, o alle associazioni di Comuni, quest’ultime possono essere costituite per conseguire più scopi come le “Verwaltungsgemeinschaft” tedesche, oppure solo uno, magari diretto alla fornitura dell’acqua. Ma in questo caso possono sorgere dei problemi, per esempio, a causa di una probabile bassa qualità dei servizi, dei costi sommersi, o degli eccessivi costi di coordinamento tra Comuni partecipanti. Per questi motivi bisogna quindi stare attenti quando si progettano riforme di questo tipo, perché la creazione di associazioni tra Comuni con un elevato numero di membri partecipanti possono essere un ostacolo all’efficienza.

Alla luce di queste considerazioni gli autori hanno deciso di basare il loro studio sull’efficienza ricorrendo a delle ipotesi:

 le associazioni di Comuni sono efficienti dal punto di vista tecnico quasi quanto i governi locali centralizzati;

 l’efficienza cala all’aumentare del numero di Comuni che fanno parte delle associazioni municipali;

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 l’efficienza diminuisce con l’aumento delle sovvenzioni statali, a causa di possibili conseguenze negative legate all’effetto della carta moschicida dove si dice che “i soldi restano là dove si posano”, oppure da limitazioni di budget per i governi locali;

 l’efficienza si riduce con l’aumentare del livello di indebitamento, caso più diffuso quello di Comuni che prima della fusione accumulano debito perché convinti che dopo la fusione vi saranno più entrate.

 si considerano gli elementi quali la densità della popolazione, il suo cambiamento, il livello di disoccupazione, l’assistenza agli anziani. L’analisi pratica si è concentrata sulla Sassonia-Anhalt, un livello di governo diviso in 3 città senza distretto e in 21 distretti rurali composti da 1.115 città e Comuni con distretto affiliato. Questa parte di territorio è particolarmente adatta per analizzare l’efficienza dei Comuni perché, a causa della differenza dei compiti distrettuali e municipali delle città senza distretto, si è deciso di focalizzare l’attenzione sui Comuni e città con distretto affiliato e la Sassonia-Anhalt per questa analisi è adeguata, dato l’elevato numero di città e Comuni nei 21 distretti e anche per l’omogeneità dei compiti municipali.

Inoltre si ha modo di constatare se nelle tre forme di governo municipale presenti vi sono degli effetti sull’efficienza. Perché da un lato vi sono 46 Comuni indipendenti che svolgono da soli i loro compiti; dall’altro esiste l’obbligatorietà per i piccoli Comuni di associarsi tra loro senza perdere la loro indipendenza, sono le 122 associazioni di tipo A nella figura 3.6, delegando attività come la pianificazione, l’organizzazione, la fornitura e il controllo dei servizi; infine l’ultima forma di governo consiste in una associazione, denominata di tipo B in figura 3.6, dove il Comune più grande mette a disposizione degli altri membri partecipanti la propria struttura amministrativa per svolgere le funzioni affidate all’associazione, senza avere un budget separato, nella figura si contano 35 associazioni municipali di questo tipo.

131 Figura 3.5: Organizzazione del governo locale nel 2004 nella Sassonia-Anhalt

Fonte: Municipality size and efficiency of local public services: Does size matter?, a cura di Bönisch et al., 2011, figura 1, p. 15

I dati utilizzati si riferiscono ai dati di budget dei Comuni della Sassonia-Anhalt alla fine del 2004, in particolare si sono analizzati 46 Comuni indipendenti, 122 associazioni di tipo A e 35 associazioni di tipo B, per un totale di 203 elementi da osservare.

Per svolgere lo studio si è applicato il metodo DEA (Data Envelopment Analysis), alla luce dell’esistenza di due metodologie per sviluppare l’analisi dell’efficienza osservando la capacità dei fattori produttivi di trasformarsi in resa, si è optato per il DEA perché si presenta come quello più adatto non essendo disponibili i prezzi delle rese dei fattori produttivi. In più si sono considerati altri due elementi nel guidare l’analisi, il primo riguarda il fatto che se i Comuni appartengono a una associazione municipale i loro budget e quello dell’associazione stessa sono aggregati in uno unico, inoltre, le misurazioni dei fattori produttivi per valutare l’efficienza si sono concentrate sulle spese municipali, perché non erano disponibili dati sui prezzi e sulle quantità.

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Si sono dunque presi a riferimento tre fattori produttivi, le cui misurazioni si sono effettuate escludendo alcuni elementi, innanzitutto il management finanziario generale, ad eccezione della categoria di pagamento degli interessi, perché il tipo di attività non rende possibile quantificare gli output corrispondenti per il Comune trattandosi di compensazioni delle spese dei membri delle associazioni municipali e di trasferimenti ai distretti da parte dei Comuni membri. Poi si sono esclusi anche i servizi di smaltimento dei rifiuti, delle acque che rifluiscono, la fornitura di gas, energia, acqua, elettricità, perché spesso tali servizi non vengono forniti dal Comune ma per il Comune, quindi anche in questo caso non è possibile individuare gli output del Comune.

Il primo fattore produttivo individuato è il lavoro, usato come indicatore della spesa per lo staff di tutte le categorie di servizi forniti dai Comuni, la spesa ad esso relativa incide in più della metà delle spese totali. A seguire il secondo fattore è rappresentato da una piccola parte delle spese municipali relativa alle spese capitalistiche, che sono date dalla somma tra le spese di pagamento degli interessi e il noleggio; infine il terzo fattore è più generico ed è rappresentato dalle risorse e dai fattori produttivi intermedi, e rappresenta una parte importante del budget. Rapportando tutti i loro valori alla popolazione si è notato che le spese di tutti questi fattori produttivi sono maggiori nei Comuni indipendenti e minori nelle associazioni di tipo A.

Poi si sono individuate le rese, ossia gli output da prendere in considerazione per valutare l’efficienza, più nello specifico le rese considerate sono:

 il numero di posti approvati nei centri di cura per i bambini nel Comune, che rappresentano una misura appropriata per la resa della spesa nella sicurezza sociale, perché l’87% di tali spese sono legate alla cura dei bambini;

 il numero di studenti della scuola elementare, che rappresenta una misura appropriata per la resa della spesa relativa alle scuole, perché tra le scuole vi sono prevalentemente ricomprese quelle elementari;

 l’area di ricreazione e l’area di traffico misurate in ettari, come misure per le rese legate alle spese della strada;

 il numero di abitanti nel Comune e il numero degli impiegati che contribuiscono alla sicurezza sociale, come indicatori delle rese pubbliche

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non osservabili, relative a servizi come per esempio la pubblica sicurezza, che non possono essere adeguatamente misurati.

Usando i tre tipi di fattori produttivi descritti, le rese individuate e rapportandoli a un complesso di variabili istituzionali, demografiche e ambientali, gli autori hanno applicato la procedura DEA. Riscontrando che il 36% dei Comuni analizzati, ossia circa 74 su un totale di 203, si sono dimostrati efficienti fornendo in media degli output con un risultato di efficienza tecnica di 1,07, raggiungendo in alcuni casi livelli minimi di 1 e massimi di 1,71, questo risultato indica che il Comune medio può ridurre i suoi fattori produttivi del 7% circa, senza provocare una diminuzione della resa. In aggiunta il calcolo dell’efficienza di scala effettuato sempre sul totale di 203, ha dimostrato che il risultato medio conseguito corrisponde all’1,02.

Successivamente si è cercato di valutare l’impatto della variabili ambientali sull’efficienza municipale e si è riscontrato una conferma alla prima ipotesi formulata prima dell’avvio della procedura di analisi, potendo così affermare che le associazioni di Comuni meno decentralizzate sono efficienti tanto quanto quelle più centralizzate politicamente.

Anche la seconda e la quarta ipotesi, relative rispettivamente alla relazione tra l’efficienza e il numero dei Comuni che partecipano all’associazione municipale e al rapporto tra il livello di debito e l’efficienza, sono state confermate, infatti l’aumento del numero di Comuni partecipanti e del livello di indebitamento influiscono negativamente sull’efficienza totale riducendola.

A riguardo della terza ipotesi si è rilevato un debole ma significativo effetto delle sovvenzioni statali che da l’idea che trasferimenti più alti hanno un effetto positivo sull’efficienza, contrariamente a quanto ipotizzato, in cui non si è potuto riscontrare empiricamente la presenza dell’effetto carta moschicida, o degli effetti negativi sull’efficienza derivanti da limitazioni di budget per i governi locali.

Per concludere si può dire che lo studio sul caso della Germania è stato condotto con lo scopo di valutare gli effetti delle economie di scala nella produzione e delle strutture organizzative centralizzate o decentralizzate dei Comuni sull’efficienza globale municipale. I risultati ottenuti dall’applicazione della procedura DEA hanno dimostrato che l’efficienza tecnica può essere raggiunta attraverso un risultato prima di 1,07 e poi di 1,18 di efficienza media dopo alcuni aggiustamenti. Inoltre si è dimostrato che si può

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raggiungere anche l’efficienza di scala, infatti almeno il 50% dei Comuni analizzati hanno già ottenuto l’entità ottima che ha permesso di conseguirla, indicando così che avendo già raggiunto l’entità ottima sono improbabili eventuali aumenti di efficienza attraverso ulteriori fusioni.

Inoltre sono importanti anche la struttura e l’organizzazione dei Comuni, infatti i risultati hanno dimostrato che le associazioni del tipo B sono più efficienti dei Comuni indipendenti, mentre non si sono rilevati dati importanti per indicare se lo sono anche le associazioni di tipo A rispetto ai Comuni indipendenti. Nella ricerca dei fattori che permettono alle associazioni di tipo B di essere più efficienti si è riscontrata una possibile relazione a U tra il numero di membri di un Comune fuso e l’efficienza globale, probabilmente il motivo ricade nel fatto che all’aumentare del numero di membri, si realizza una compensazione tra l’efficacia del controllo e i costi di coordinamento che giustifica come mai le associazioni di tipo B, avendo meno membri di A, sono più efficienti. Quest’ultimo aspetto propone quindi che la formazione di Comuni grandi e centralizzati non porta a maggior efficienza, specialmente quando vengono fusi tanti piccoli Comuni molto lontani tra loro geograficamente che ostacolano l’efficacia del controllo, è quindi necessario osservare anche questi aspetti quando si realizzano progetti di modifica dei confini comunali di questo tipo.