Le comunità montane e isolane

Queste due tipologie di forme associative si presentano con caratteristiche e finalità simili alle unioni di Comuni, come riportano Frieri, Gallo e Mordenti (2012, pp. 91-93) considerando che circa il 54% della composizione del territorio italiano è montano senza considerare anche la grande presenza delle isole, lo scopo di questa articolazione tra comunità accomunate dagli stessi profili geografici e socio-economici è quello di favorire la loro corretta gestione e integrazione, ma soprattutto attraverso l’esercizio associato, anche la valorizzazione della zona.

Secondo gli autori attraverso una analisi SWOT è possibile individuare i loro punti di forza (S), di debolezza (W), minacce (O) e opportunità (T) a seconda delle condizioni interne ed esterne presenti.

Nel primo caso i punti di forza individuati sono rappresentati da:

 durata della struttura creatasi, che essendo lunga assicura una certa stabilità istituzionale e sicurezza;

 capacità di rappresentare un’area vasta;

 possibilità di delega di una pluralità di funzioni e servizi;

 opportunità di razionalizzare i servizi. Per contro le debolezze sono:

 dimensione territoriale non sempre ottima;

 deficit di rappresentatività se la dimensione risulta essere troppo ampia. In relazione alle condizioni esterne si sono individuate:

 le opportunità, nella possibilità in alcune Regioni di ottenere contributi e finanziamenti per agevolarne la realizzazione;

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 le minacce consistono nella reale mancanza in alcune Regioni di tali contributi e finanziamenti con possibili tagli alle risorse statali e una attuale disciplina di legge incompleta.

L’analisi del contenuto del TUEL a riguardo delle comunità montane si riconduce agli articoli 27 e 28 che trattano rispettivamente della loro natura, ruolo e funzioni.

In primo luogo al comma 1, si definisce chiaramente che le comunità montane sono enti locali e unioni di comuni costituiti per esercitare funzioni comunali proprie, conferite e in forma associata tra Comuni montani totalmente o parzialmente anche appartenenti a Provincie diverse.

La loro costituzione, secondo il comma 3, è subordinata all’emissione di un provvedimento da parte della giunta regionale, visto che spetta alla Regione il compito di definire quali zone sono predisposte, per la loro omogeneità nelle caratteristiche geografiche e sociali, alla costituzione delle comunità montane. Conseguentemente il comma 4 ribadisce l’importanza dell’intervento regionale sulla tematica, infatti questo viene chiamato ad intervenire per definire le modalità di approvazione dello statuto, le procedure di concertazione e il loro svolgimento in quanto relative al confronto nella presa delle decisioni, la disciplina dei piani di zona e dei relativi programmi annuali, le modalità di distribuzione dei finanziamenti regionali ed europei, ed infine il rapporto con gli altri enti presenti nella zona.

Come tutti gli enti pubblici più comunemente conosciuti come i Comuni, Province, Regioni, anche la comunità montana dispone di un organo rappresentativo e uno esecutivo, secondo quanto disposto dal comma 2, in tal caso a comporli sono i sindaci, gli assessori o i consiglieri dei Comuni partecipanti a loro volta nominati dai rispettivi consigli comunali attraverso il sistema di voto limitato usato per garantire la rappresentazione delle minoranze.

In aggiunta, il comma 5 riporta che sempre con competenza regionale si “può

escludere dalla comunità montana i comuni parzialmente montani nei quali la popolazione residente nel territorio montano sia inferiore al 15 per cento della popolazione complessiva, restando sempre esclusi i capoluoghi di provincia e i comuni con popolazione complessiva superiore a 40.000 abitanti”. Tale esclusione non incide

sui possibili benefici e interventi speciali destinati ai territori montani grazie a quanto disposto dalla normativa europea, statale e regionale. Attraverso la legge regionale è per

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di più possibile che si includano nella comunità montana anche i Comuni confinanti con popolazione fino a 20.000 abitanti, purché questi “siano parte integrante del sistema

geografico e socio-economico della comunità”, al fine di un migliore svolgimento delle

funzioni e dei servizi affidati alla forma associata.

Il comma 6 tratta di un caso particolare consistente nella eventuale nascita di un Comune montano a seguito di una fusione tra più Comuni in cui si arriva a una coincidenza tra il suo territorio con quello di una comunità montana. In questa eventualità, estendibile anche a situazioni che coinvolgono Comuni non montani, la norma prevede che le legge regionale istitutiva del nuovo Comune sciolga la comunità montana e che al Comune nato si attribuiscano le funzioni e le risorse stabilite dalle norme comunitarie, nazionali e regionali per la comunità montana.

In riferimento alle funzioni esercitate dalla comunità montana se ne occupa l’articolo 28, che ai commi 1 e 2 afferma che l’oggetto delle attività destinate all’esercizio associato attraverso questa forma consiste nelle attività proprie dei Comuni partecipanti o ad essi affidate dalle Regioni, o qualsiasi altra funzione conferita da Comuni, Provincia o Regione alla comunità montana; inoltre ad essa competono gli interventi speciali per la montagna fissati dall’Unione Europea o dalle leggi statali e regionali. Ai commi 4 e 5 si indicano altre due funzioni attribuite alla comunità montana che consistono innanzitutto nella formazione del piano territoriale di coordinamento grazie alle indicazioni urbanistiche contenute nel piano pluriennale di sviluppo; in secondo luogo, nell’adozione degli aggiornamenti, approvati dalla Provincia, del piano pluriennale di sviluppo socio-economico.

Al comma 3 si riporta altresì che “Le comunità montane adottano piani

pluriennali di opere ed interventi e individuano gli strumenti idonei a perseguire gli obiettivi dello sviluppo socio-economico, ivi compresi quelli previsti dalla Unione europea, dallo Stato e dalla Regione, che possono concorrere alla realizzazione dei programmi annuali operativi di esecuzione del piano”. Questo dimostra come

all’interno degli uffici che compongono la struttura della comunità montana vi è lo svolgimento di una attività di pianificazione degli obiettivi e delle risorse necessarie per ottimizzarne l’azione, questo attraverso un’analisi di medio-lungo periodo concretizzata nella redazione dei piani pluriennali e un’analisi di breve periodo rappresentata dai piani operativi annuali di esecuzione del piano pluriennale.

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A riguardo delle comunità isolane o di arcipelago, il riferimento va all’articolo 29 del TUEL, che per un maggior approfondimento riporta a quanto trattato per le comunità montane. In via generale si può comunque affermare che la costituzione di comunità isolane o di arcipelago avviene ogni qualvolta in ciascuna isola o arcipelago vi siano più Comuni interessati ad associarsi nell’esercizio di funzioni comunali per valorizzare il proprio territorio.

Secondo quanto riportato dagli articoli sopracitati del TUEL si comprende che le comunità montane, isolane o di arcipelago sono effettivamente considerate degli enti locali e che i legislatori regionali hanno una forte influenza nella loro formazione e operatività. Come fa notare Di Folco (2008, p. 13), con la riforma del titolo V della Costituzione grazie alla legge costituzionale numero 3 del 2001, non si sono ricomprese tra gli enti territoriali costitutivi della Repubblica le comunità montane, isolane e di arcipelago, in più osservando la stesura dell’articolo 117 della Costituzione si indica alla lettera p che “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: […]

legislazione elettorale, organi di governo, e funzioni fondamentali di Comuni, Provincie e Città metropolitane”. Quindi, seppure la riforma del titolo V sia avvenuta nel 2001 e il

TUEL sia risalente al 2000, volutamente non le si è ricomprese nell’elenco degli enti locali, ne consegue allora che la disciplina delle comunità montane, isolane o di arcipelago è affidata alle Regioni e per questo motivo ad esse si rimanda per eventuali deroghe nella disciplina prevista dal TUEL. Da notare però che attraverso il disegno di legge costituzionale del 2014 di riforma del Senato e del titolo V della Costituzione a opera del governo Renzi, attualmente37 in corso di esame in commissione, si è influito sulle materie di podestà legislativa concorrente ampliando quella esclusiva statale e comprendendovi anche “l’ordinamento degli enti locali comprese le loro forme

associative”.

37 _{Alla data del 30 settembre 2014.}

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2.2 Le unioni di Comuni