IN SVEZIA, FINLANDIA, ISRAELE, GERMANIA 3.1 Breve introduzione al capitolo
3.4 Le fusioni tra Comuni in Israele
In Israele lo studio delle fusioni municipali realizzato da Reingewertz (2010, pp. 1-34), si riconduce ai dati dei Comuni israeliani dal 1999 al 2007 per comprendere se dopo la riforma attuata nel 2003 questa ha comportato o meno una riduzione delle spese dei Comuni.
In Israele sono presenti tre livelli di governo, quello centrale, quello della contea e quello locale. Nel 2002 si contavano 264 Comuni, poi nel 2003, in occasione della riforma sulle fusioni attuata dal governo per combattere la recessione attraverso il piano di stabilizzazione che tra le tante cose comprendeva appunto le fusioni, questi scesero a
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253 dato che la riforma includeva 11 fusioni, però il Ministro dell’Interno israeliano, nella redazione del piano di stabilizzazione aveva proposto di realizzare 33 fusioni alla luce delle segnalazioni sugli aspetti economici, sociali e geografici delle Regioni israeliane da parte dei comitati incaricati, di queste 33 però solo 11 vennero poi realizzate.
I Comuni israeliani forniscono molti servizi tra cui la raccolta dei rifiuti, l’illuminazione, le acque di scolo, l’istruzione, la manutenzione stradale e parte del welfare; in più essi si mostrano abbastanza indipendenti dal governo centrale, dato che solo il 35% delle loro entrate è rappresentato dalle sovvenzioni statali, la parte rimanente invece, viene alimentata grazie alla tassazione locale e alle risorse indipendenti di ciascun Comune.
Un primo passo per comprendere l’effetto descrittivo sulle spese e sulle entrate generato dalle fusioni, è stato quello di mettere a confronto le situazioni di budget del periodo 1999 al 2007 nelle diverse categorie di spesa e di entrata di tutti i Comuni fusi e non, prima e dopo la riforma del 2003 che ha realizzato le fusioni, prendendo a riferimento i dati finanziari e considerando che le spese e le entrate totali, prima della riforma, del Comune che si fonderà sono date dalla sommatoria tra le spese e le entrate ante fusione delle due municipalità che si progetta verranno fuse, si è poi provveduto a calcolare le voci di budget pro-capite (pc) dividendo ogni valore per la dimensione della popolazione.
La tabella 3.2 mostra i risultati di tale confronto, evidenziando appunto tutte le categorie di spesa e di entrata considerate, e i rispettivi valori medi per gli anni 1999- 2003 per la colonna pre riforma e 2004-2007 per il post riforma, sia per i Comuni fusi e non, poi nelle restanti due colonne si sono calcolate le differenze tra i valori, di cui la prima differenza è ottenuta tra i dati pre e post riforma sulle fusioni per ogni Comune fuso e non, per osservare se la riforma ha generato degli aumenti o delle riduzioni, la seconda è una differenza sulla differenza, ossia è praticata sui valori della terza colonna mettendo a confronto i Comuni fusi e non dopo la riforma.
124 Tabella 3.2: Situazione delle spese e delle entrate dei Comuni fusi e non prima e dopo
la riforma del 2003 nel periodo 1999-2007
Fonte: Do municipal amalgamations work? Evidence from municipalities in Israel, a cura di Reingewertz Yaniv, 2010, tabella 2, p. 20
Alla luce di quanto rappresentato si può notare che la differenza calcolata nella terza colonna nella maggior parte delle voci è negativa, segno che sia nei Comuni fusi, che non, vi è stata una riduzione delle spese e delle entrate con la riforma, le eccezioni sono rappresentate dalle spese municipali pro-capite che sono aumentate più per i Comuni non fusi che per gli altri, dalle entrate fiscali pro-capite che sono aumentate solo per i Comuni fusi mentre per gli altri si sono mantenute invariate, infine dal contributo pubblico per la riduzione del debito che è aumentato maggiormente per i
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Comuni fusi, probabilmente perché il governo ha voluto supportare e stimolare di più le fusioni e infine dal debito pro-capite che nel caso delle fusioni è aumentato maggiormente. Mentre nella quarta colonna si nota che per la prima parte della tabella, relativa alle spese, le fusioni hanno comportato una loro maggior diminuzione dato che tutte le differenze sono negative, mentre per le entrate si notano effetti diversi tra le voci.
Quindi da questa tabella descrittiva si comprende che la riforma del 2003 ha comportato, attraverso le fusioni, una maggior riduzione delle spese rispetto ai Comuni che dopo la riforma sono rimasti indipendenti.
Ma per avere una visione più approfondita su quanto appena osservato l’autore ha provveduto ad applicare la metodologia “difference-in-difference” sui dati dei Comuni in Israele dal 1999 al 2007, utilizzando un gruppo di controllo rappresentato dalle 22 fusioni, comprensive di 52 Comuni, che erano state decise dal Ministro dell’Interno israeliano ma che poi non sono state realizzate.
L’analisi è partita osservando l’effetto della fusione sul livello delle spese ricorrendo alla regressione, con l’uso del logaritmo delle spese locali pro-capite come variabile dipendente. Il risultato ha mostrato che l’effetto del trattamento, ossia l’effetto della fusione sulle spese, è variato da un valore iniziale del -6% poco rilevante statisticamente, a un valore finale del -9% ottenuto aggiungendo l’analisi di tre elementi: le variabili di controllo che sono rappresentate dal numero dei residenti espressi in migliaia, l’entrata media dei residenti rappresentata dallo stipendio mensile, il numero di beneficiari dell’assegno di disoccupazione; l’effetto fisso annuo e l’effetto fisso municipale che riducono gli errori standard perché analizzano la variazione all’interno dell’anno e del Comune. Grazie a questi elementi si è potuto constatare che l’effetto delle fusioni ha permesso la riduzione di circa il 9% delle spese comunali.
Facendo poi un confronto dei risultati conseguiti sulle spese, sulle entrate e sul debito dal gruppo di controllo di base, rappresentato da tutti i 52 Comuni non fusi raggruppati in 22 possibili fusioni, con il gruppo quasi trattato, ossia con le 11 fusioni che sono state realizzate, si è notato che l’effetto del trattamento, ovvero della fusione, sulle spese locali è lo stesso per i due gruppi e si aggira attorno al -9%, l’effetto sulle entrate è maggiore per i Comuni fusi e corrisponde a un -4% rispetto al -2% del gruppo di controllo di base e per quanto riguarda il debito questo è aumentato, raggiungendo il
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12% rispetto all’aumento del 5% del gruppo di controllo di base. Quindi le fusioni rispetto al gruppo di controllo hanno generato una maggior riduzione delle entrate e un maggior aumento del debito, in entrambi i gruppi si è osservata la stessa percentuale di riduzione delle spese locali.
Guardando poi più nel dettaglio per il gruppo di controllo di base le singole voci di spesa nel loro livello pro-capite, si è notato che tra tutte le voci, spese del lavoro, attività municipali, educazione, welfare, finanza, spese generali, l’effetto maggiore lo si ha sulle attività municipali che dimostrano una riduzione del 14%probabilmente proprio per la riduzione delle attività municipali affidate di conseguenza al Comune unico, a seguire poi ci sono le spese dell’educazione con -6%, le spese generali -5%, le spese sul lavoro -2% dovuto presumibilmente alla difficoltà a licenziare i lavoratori, le spese di finanza -1% e infine le spese del welfare -0,2%. Invece sulle entrate pro-capite l’effetto della fusione ha portato a una loro diminuzione del 2% e per il debito totale pro-capite a un aumento al 5%, l’effetto sulle entrate non è molto significativo poiché le fusioni influenzano prevalentemente le spese con le economie di scala.
Se si pensa, inoltre, che i Comuni in Israele possono essere suddivisi in ebrei e arabi in base all’etnia dei residenti, si può vedere l’effetto delle fusioni confrontando questi due gruppi nelle voci relative le entrate, le spese e il debito. Si è rilevato che le differenze, più che nelle spese e nelle entrate totali pro-capite dove l’effetto è di poco diverso con una diminuzione attorno all’8%-9% e 2%-4%, ricadono nella riscossione delle imposte pro-capite, dove i Comuni fusi ebrei hanno un +7% contro il -2% di quelli arabi, e nel livello di debito pro-capite dove si ha un +14% nelle municipalità fuse ebree e un -7% in quelle arabe.
Infine l’autore ha cercato di capire se le fusioni possono avere un effetto anche sulla fornitura dei servizi pubblici locali, rilevando alla fine che il livello dei servizi non si è aggravato con le fusioni, anche se la difficoltà di svolgere questa analisi era abbastanza alta per l’incapacità a volte di misurarne il livello. Per arrivare alla conclusione che nei Comuni israeliani non si è generato un peggioramento nel livello dei servizi pubblici con le fusioni, l’autore ha deciso di considerare tre aspetti nella sua analisi, ossia la migrazione verso il Comune fuso, in modo tale che se vi è un peggioramento dei servizi si rileva un aumento della migrazione uscente; il numero delle ammissioni alle università per verificare la qualità del servizio dell’istruzione, in
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modo tale da capire che se vi è una riduzione del numero degli ammessi vuol dire che l’istruzione è peggiorata; infine la raccolta delle imposte locali, perché nel caso queste si riducessero vorrebbe dire che vi è un peggioramento della qualità sulla raccolta delle imposte da parte dei Comuni.
Come si può notare dalla tabella 3.3 l’effetto della fusione sui tre aspetti considerati non ha rilevato dati negativi, anzi proprio il primo aspetto, relativo alla migrazione attiva verso il Comune fuso, rileva un dato molto superiore rispetto agli altri due, segno che la fusione non ha chiaramente comportato un peggioramento dei servizi, anzi, probabilmente vi è stato anche un miglioramento dato il forte valore della migrazione attiva verso il Comune, altrimenti se questo non fosse avvenuto si sarebbe riscontrato un valore vicino a 0. Gli altri due valori dell’effetto del trattamento sugli altri aspetti sembrano meno significativi rispetto al primo, ma comunque sono positivi, quindi nel complesso confermano quanto rilevato.
Tabella 3.3: Effetto della fusione sulla fornitura dei servizi pubblici
Fonte: Do municipal amalgamations work? Evidence from municipalities in Israel, a cura di Reingewertz Yaniv, 2010, tabella 7, p. 25
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Per concludere si può dire che il caso delle fusioni tra Comuni in Israele ha evidenziato innanzitutto che le fusioni realizzate sono state presumibilmente a carattere obbligatorio con una forte influenza anche da parte della politica, questa affermazione trova una giustificazione nel fatto che la presenza di un governo unificato, ossia quando lo stesso partito controlla sia il livello di governo centrale che quello locale, ha avuto un ruolo centrale nella decisione di fusione, infatti essendo al tempo al potere a livello nazionale il partito della Likud, la presenza nel Comune di un sindaco appartenente a questo partito si può presumere significasse abbastanza per influire sulla possibilità di fusione. Infatti si è notato che su 8 Comuni fusi nessuno aveva a capo un sindaco di questo partito e rispettivamente 5 municipalità che non hanno realizzato la fusione, ma che erano state proposte per farlo, erano governate da un sindaco Likud. Anche se si tratta di dati piccoli si comprende comunque il forte ruolo che spesso ha la politica nei processi di fusione, non solo in Israele ma in tutti i paesi in cui vengono realizzate.
Guardando invece lo scopo per cui si è realizzato lo studio, alla luce dei dati riscontrati con la metodologia “difference-in-difference” si può affermare che le fusioni non hanno portato a un peggioramento della qualità di fornitura dei servizi pubblici e inoltre, si sono realizzati dei risparmi in termini di spesa, segno quindi che sono state realizzate le economie di scala.