Gli effetti sulle spese pubbliche delle fusioni tra Comuni in Finlandia

Moisio e Uusitalo nel loro lavoro del 2013 (pp. 148-166) hanno valutato gli effetti che le fusioni realizzate in Finlandia hanno comportato sulle spese pro-capite in diverse categorie di spesa, nel periodo tra il 1970 e il 1981, confrontandole poi con le spese pro- capite di Comuni non coinvolti in fusioni nello stesso arco di tempo, da precisare che in questo studio l’attenzione è stata posta ai cambiamenti della spesa più che ai livelli di spesa, in modo tale che oltre a capire se vi sono stati degli aumenti o delle riduzioni, si può cercare di capire a cosa questi possono essere dovuti.

Ritornando al caso della Svezia, gli autori Hanes e Wikström nel loro lavoro hanno tralasciato i possibili effetti delle fusioni sulla crescita delle spese concentrandosi solo sugli effetti sulla popolazione e sulle entrate, ma nonostante ciò la ricerca empirica attraverso il lavoro di Nelson (1992, pp. 39-53) ha dimostrato che proprio in Svezia, avendo il governo attuato una riforma dei confini comunali che poi è stata presa ad esempio da molti altri paesi tra cui gli stati scandinavi, la riduzione del numero di Comuni rurali dopo la riforma del 1952 ha limitato la crescita delle spese, mentre la

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riduzione dei Comuni non rurali più grandi dopo la seconda riforma del 1962 ha avuto un effetto contrario sulle spese.

Analizzando la struttura del governo locale in Finlandia si è notato che dal 1970 agli anni più vicini a noi gli incarichi attribuiti ai governi locali sono andati via via crescendo, passando da 114 nel 1970 a 535 nel 2012, questo come segno del riconoscimento dell’importanza della loro funzione svolta a livello locale per la loro vicinanza alle comunità, infatti ad oggi tutti i servizi relativi al welfare sociale, alla sanità e ai servizi educativi sono prestati dai Comuni in forma singola o associata, in più i governi locali, e più nello specifico i Comuni, rivestono anche un’importanza economica che è riconosciuta dal fatto che la spesa del governo locale come parte del Pil finlandese è attorno al 18% e che circa il 20% della forza lavoro totale viene impiegata nei Comuni finlandesi .

Le fusioni tra Comuni hanno avuto la loro maggior diffusione negli anni ’70, decretando così la riduzione da 517 municipalità a 464 grazie alle fusioni volontarie, a partire poi dagli anni ’80 e ’90 il numero delle fusioni diminuì registrandone solo 12, ma poi nel 2005, il governo finlandese intensificò la politica di fusione portando il numero dei Comuni a 320.

I motivi di questa forte ristrutturazione dei confini municipali avvenuta in questi anni ricade in parte nel sentimento dei piccoli Comuni, che non riuscendo più a far fonte alle crescenti responsabilità e ai compiti loro attribuiti sentivano il bisogno di ricorrere a delle partnership con altre municipalità e, in alcuni casi, anche a forme di cooperazione tra altre municipalità e con il settore privato. La forma di cooperazione più diffusa in Finlandia consiste nell’autorità congiunta, che per definizione rappresenta una struttura di due o più municipalità costituita per svolgere determinati compiti, la partecipazione avviene in forma volontaria ma comporta il finanziamento dell’autorità congiunta da parte dei Comuni che vi partecipano, a differenza del passato in cui questo avveniva a opera dei sussidi statali.

Ad ogni modo i Comuni finlandesi, in generale, definiscono indipendentemente le decisioni di spesa e del livello delle entrate, di cui quest’ultime sono rappresentate da una tassa di proprietà, dai sussidi statali, dalle tasse dei cittadini, poi i Comuni approvano il budget grazie alla funzione del consiglio municipale e infine si avvalgono

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di un comitato e di manager municipali per la presa delle decisioni dal punto di vista operativo.

La strategia usata per stimare il cambiamento di spesa realizzato con le fusioni che è sviluppata dagli autori, consiste innanzitutto nel definire un parametro di interesse che appunto è il cambiamento della spesa pro-capite dopo la fusione.

Successivamente si sono definite delle variabili, individuando prima con Y1 le

spese nel caso trattato, ossia in caso di fusione e con Y0 le uscite nel caso non trattato,

ossia con Comuni rimasti indipendenti; poi si è proceduto indicando D come un indicatore che specifica lo status, ossia se si tratta di Comuni fusi o no e nel primo caso esso assume valore pari a 1, mentre nel caso contrario valore pari a 0; infine si è determinato il parametro X che racchiude variabili che incidono sia sulle uscite che sulle decisioni di fusione.

Alla fine il parametro di interesse, ossia il cambiamento della spesa pro-capite, viene a individuarsi con la differenza tra le uscite medie nelle municipalità singole in caso di fusione con le uscite medie dei Comuni singoli non fusi, indicata con E(Y1|D=1)

- E(Y0|D=1). Il problema però è che il primo elemento può essere individuato attraverso

delle agevoli stime mentre il secondo no, perché non può essere mai osservata la spesa dei Comuni fusi se questi non avessero deciso di fondersi, inoltre non si può pensare alternativamente di calcolare la semplice differenza tra i Comuni fusi e non fusi, E(Y1|D=1) - E(Y0|D=0), perché ciò potrebbe portare a dei risultati influenzati se questi

Comuni differiscono per le loro caratteristiche, di conseguenza, una soluzione consiste nell’assumere che D sia indipendente dalle caratteristiche dei singoli Comuni decretando così che E(Y0|D=1) = E(Y0|D=0) permettendo così l’uso dei Comuni non

fusi come gruppo di confronto, o di controllo, nell’analisi. Gli autori, dopo aver classificato con dei modelli le caratteristiche emergenti dalle fusioni per spiegarle meglio, hanno poi applicato il metodo “dell’incrocio più vicino”, consistente nel selezionare dal gruppo di confronto i Comuni che sono più vicini a quelli fusi fornendo l’incrocio migliore, e poi su questi accoppiamenti sono andati a verificare l’effetto sulle spese.

Questo procedimento tuttavia non è rimasto escluso da alcuni problemi che hanno portato a ridefinire l’oggetto di osservazione dell’analisi concentrandosi, di conseguenza, sulle coppie di Comuni e non più su quelli singoli, questo per il fatto che

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quando si verifica una fusione tra due Comuni, tutte le loro caratteristiche insieme influiscono sulla decisione di fusione e sulle spese, in più una volta che il processo di fusione si è concluso non si ha più modo di disporre dei dati sulle uscite dei singoli Comuni perché ormai non esistono più singolarmente. Quindi le stime sulle spese e sul loro andamento si è deciso di basarle considerando le uscite comuni, in più, dato che tutte le fusioni sono avvenute tra Comuni confinanti, si è deciso di concentrarsi su queste, rilevando altresì i dati relativi alla dimensione geografica di tutte queste coppie di Comuni, in modo tale da individuare i Comuni dalle dimensioni più grandi e più piccole e ordinarli.

Il gruppo di controllo usato appunto per controllare il cambiamento delle spese, è composto da coppie di municipalità non fuse, ed è stato determinato partendo da tutte le coppie di Comuni fusi, alle quali sono stati poi assegnati le corrispondenti coppie più vicine secondo il metodo “dell’incrocio più vicino”, in più secondo l’opzione di ricollocamento la stessa coppia di Comuni, oppure lo stesso Comune singolo, poteva anche essere selezionata più volte come gruppo di controllo.

Infine per disporre di dati che permettano di fare un confronto tra coppie di Comuni, fusi e non, si sono presi a riferimento i dati datati t-3 e t+10 in cui t indica l’anno di fusione, per osservare gli effetti nel tempo generati dalla fusione e confrontarli.

L’analisi pratica ha rilevato che in Finlandia dal 1970 al 1981 si sono realizzate 57 fusioni totali tutte di carattere volontario, di cui 41 sono avvenute solo negli anni ’70, il merito va principalmente agli stimoli statali realizzati attraverso le sovvenzioni.

In una prima fase si è provveduto a calcolare la probabilità di fusione tra le varie municipalità alla luce del fatto che le 517 esistenti nel 1970 formarono 1391 coppie di Comuni confinanti. Quindi osservando per ognuno dei potenziali partner della fusione i dati relativi l’entità della popolazione, l’entrata tassabile pro-capite ossia il reddito pro- capite, la spesa pro-capite, il livello di indebitamento, la suddivisione dei lavoratori, la distanza tra i centri amministrativi della coppia di Comuni, si è notato che la probabilità di fusione era molto influenzata da due aspetti, innanzitutto dalla distanza tra i centri amministrativi e inoltre dal fatto che più era grande e più era piccola una delle due parti partecipanti maggiore era la probabilità di fusione, le variabili economiche al contrario di quello che ci si aspettava si sono dimostrate poco rilevanti, anche se comunque le

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probabilità erano più alte quando il Comune di maggiori dimensioni si trovava in una situazione più debole dell’altro Comune più piccolo, probabilmente perché il Comune di maggior dimensioni pur di migliorare la propria situazione economica e tagliare i propri costi nella fornitura dei servizi pubblici era disposto anche ad accettare di fondersi con un Comune più piccolo.

In secondo luogo per determinare i cambiamenti avvenuti nelle spese dei Comuni si è osservato il periodo dei 10 anni successivi alla fusione fino ad arrivare al 1991, riscontrando che in generale nell’arco di circa 20 anni tutte le principali spese, welfare, di funzionamento, amministrazione generale, assistenza sanitaria, educazione, sono aumentate, questo dovuto principalmente al fatto che in quegli anni vi è stato un miglioramento generale dal punto di vista del welfare, dell’assistenza sanitaria e dei servizi scolastici, con un conseguente aumento delle responsabilità attribuite alle municipalità per la produzione dei servizi pubblici, ma tutto a scapito delle spese che come si può notare nel trend rappresentato in figura 3.1 sono aumentate costantemente.

Figura 3.1: Trend delle principali spese municipali dal 1970 al 1991(1970=100)

Fonte: The impact of municipal mergers on local public expenditures in Finland, a cura di Moisio Antti e Uusitalo Roope, 2013, figura1, p. 157

Dal punto di vista delle spese pro-capite vale a dire quelle rapportate alla dimensione in termini di popolazione dei Comuni, all’anno 2000 rappresentate in figura 3.2, ossia 10 anni dopo l’osservazione della figura 3.1, si osserva che le principali

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tipologie di spesa già analizzate, tra cui il welfare, l’educazione rappresentata dai servizi scolastici, l’assistenza sanitaria, non hanno subito variazioni con l’aumento della popolazione posta sull’asse orizzontale. Ad eccezione della spesa relativa all’amministrazione che si è ridotta, tutte le altre spese dimostrano un andamento poco chiaro che fa pensare che non c’è nessuna relazione sicura sul fatto che con le fusioni, quindi con l’aumento della popolazione, ci sia la riduzione delle spese pro-capite.

Figura 3.2: Andamento delle principali spese pro-capite municipali all’anno 2000

Fonte: The impact of municipal mergers on local public expenditures in Finland, a cura di Moisio Antti e Uusitalo Roope, 2013, figura 2, p. 158

Più dettagliatamente confrontando le spese pro-capite delle municipalità fuse e di quelle non fuse che fanno parte del gruppo di controllo, si sono individuati chiaramente gli effetti delle fusioni sulle categorie di spesa, che si possono meglio comprendere attraverso delle rappresentazioni grafiche che presentano nella parte superiore il flusso delle spese pro-capite nella fusione e nel gruppo di controllo nei 3 anni prima e 10 anni dopo la fusione, mentre la parte inferiore mostra la differenza della spesa pro-capite ogni anno.

In particolare, nel caso della spesa dell’amministrazione generale si nota dalla figura 3.3 che questa è l’unica spesa in cui le fusioni hanno generato una diminuzione ottenendo un risultato parzialmente significativo, parzialmente perché la parte di spesa

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imputata all’amministrazione generale è piccola rispetto al complesso delle spese operative totali, quindi osservando singolarmente la spesa per l’amministrazione verrebbe da pensare che le fusioni vi hanno un effetto positivo perché diminuisce, quindi aumentando la popolazione del Comune vi sarebbe la possibilità di ottenere dei risparmi visto che si crea un Comune unico con un amministrazione unica, ma qualora vi fossero importanti aumenti nelle spese nelle restanti categorie questo effetto sarebbe privo si importanza perché si eliminerebbe qualsiasi probabilità di generare dei risparmi.

Figura 3.3: Spesa pro-capite relativa l’amministrazione generale nei 3 anni prima e 10 successivi alla fusione

Fonte: The impact of municipal mergers on local public expenditures in Finland, a cura di Moisio Antti e Uusitalo Roope, 2013, figura 3, p. 161

La spesa pro-capite relativa all’educazione, al contrario di quanto sopra, mostra graficamente, in figura 3.4, un sensibile aumento dopo la data della fusione, il motivo può essere ricondotto a ragioni politiche, le quali possono aver creato degli ostacoli per la realizzazione di reti scolastiche più efficienti attraverso l’opposizione alla chiusura delle piccole scuole, infatti dopo 10 anni si individua che le spese nel Comune fuso è più alto di circa l’11% rispetto al gruppo di controllo.

121 Figura 3.4: Spesa pro-capite relativa l’educazione nei 3 anni prima e 10 successivi alla

fusione

Fonte: The impact of municipal mergers on local public expenditures in Finland, a cura di Moisio Antti e Uusitalo Roope, 2013, figura 4, p. 162

Infine, per le spese relative al welfare si è riscontrato che la fusione non ha apportato grandi cambiamenti infatti il loro ammontare è molto simile tra il gruppo dei Comuni fusi e quello di controllo, per le spese relative l’assistenza sanitaria si è assistito anche in questo caso a un aumento alla data dei 10 anni dopo la fusione, quantificabile in circa il 12% in più rispetto la situazione senza fusione.

Riassumendo, alla luce degli effetti riscontrati ossia della diminuzione delle spese pro-capite dell’amministrazione generale, dell’invarianza di quelle relative al welfare e degli aumenti di quelle dell’assistenza sanitaria e dell’educazione, si comprende che l’aumento generale delle spese operative totali è dovuto proprio alle spese sanitarie, educative e al welfare che si sono, quest’ultime, mantenute alte in entrambi i casi, dimostrando che il risparmio delle spese dell’amministrazione generale non è stato sufficiente per compensare gli aumenti.

Si potrebbe osservare che per i primi anni di fusione eventuali aumenti delle spese potrebbero anche essere accettati perché giustificati dalle necessita di acquisire nuove tecnologie, rinnovare le strutture e gli uffici, armonizzare i salari e gli stipendi del personale, ma il motivo per cui queste spese a distanza di 10 anni continuano a essere maggiori nei Comuni fusi è qualcosa che va contro l’opinione diffusa dai fautori delle

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fusioni, che tra le tante cose rilevano proprio le economie di scala nella produzione e spese inferiori.

Il motivo principale, ma non è l’unico, potrebbe essere ricondotto proprio al sistema delle sovvenzioni statali che avevano tanto incentivato la realizzazione delle fusioni fino a raggiungerne il picco negli anni ’70, in questo modo i Comuni si sono sentiti stimolati a fondersi, ma, per effetto contrario non si sono sentiti incentivati ad essere più efficienti perché potevano contare sugli aiuti statali per coprire parte delle loro spese.

Quindi il caso della Finlandia insegna che fondere due Comuni piccoli non ha contribuito a ridurre le spese del governo locale, perché nella realtà finlandese le municipalità oltre a beneficiare delle sovvenzioni statali, hanno usato anche sovvenzioni extra e i risparmi di spese dell’amministrazione generale per nuove spese governative. Ma è stato quantificato che la somma tra i risparmi amministrativi e le sovvenzioni extra sono meno di un quinto rispetto all’aumento delle spese totali, di conseguenza l’ammontare di spese rimanenti sono state finanziate attraverso nuovo debito, grazie all’assenza in Finlandia di rigide regole fiscali per l’indebitamento dei Comuni.

Gli autori non sono stati in grado di osservare se almeno in questa situazione vi è stato un aumento della qualità e quantità dei servizi attraverso l’apertura di nuove scuole o nuovi centri sanitari, ma comunque essi indicano che un altro motivo che potrebbe giustificare la situazione descritta è che i Comuni fusi potrebbero essere stati semplicemente vittime di processi politici che hanno impedito il raggiungimento degli accordi tra i vari gruppi di interesse e generato così dissensi.