Analisi sulla riduzione dei costi di funzionamento comunal

Si riportano qui di seguito due importanti studi realizzati osservando la realtà italiana a riguardo di possibili progetti di fusione, prima che questi possano essere effettivamente realizzati.

Il primo studio è stato condotto da Iommi (2013a, pp. 32-41; 2013b, pp. 628- 642), la quale si è concentrata nel realizzare una simulazione con oggetto di studio i Comuni della Toscana, per comprendere ex-ante l’entità delle risorse che attraverso le fusioni possono essere liberate dall’attuale impiego, per destinarle poi ad obiettivi sociali legati al potenziamento dei servizi ai cittadini, riduzioni di spesa, o alla riduzione della pressione fiscale su di essi.

Quando si tratta il tema dell’adeguatezza del governo locale bisogna pensare che il massimo ottenibile dalla loro azione è raggiungere un miglioramento delle condizioni di vita dei cittadini puntando sul miglioramento dei servizi, quindi per fare questo è necessario pensare a vie che permettano di ridurre le risorse impiegate nel funzionamento della struttura e destinarle a questi fini, scopo appunto per cui sono state istituite la fusioni tra Comuni.

L’oggetto di studio sono stati i Comuni della Toscana, ma le considerazioni conclusive a cui si giunge possono agilmente essere estese a tutto il contesto nazionale dato che la frammentazione istituzionale è presente in tutto il Paese. La realtà toscana presenta Comuni con una popolazione media che si aggira attorno ai 13.000 abitanti, con il 70% di essi che sono al di sotto dei 10.000 abitanti. La spesa pro-capite totale per le varie funzioni, in relazione anche alla classe demografica dei Comuni, presenta un andamento che porta a pensare che essa cambi in funzione della dimensione dell’ente, con una forte incidenza nei Comuni di piccole dimensioni dei costi di funzionamento che in generale vengono minimizzati intorno ai 20.000 abitanti, quindi l’importante presenza di Comuni con una soglia inferiore a 20.000 porta a pensare che la dimensione ottima deve essere rivista e migliorata partendo proprio dai costi di funzionamento.

Per questo motivo l’obiettivo che si vuole raggiungere è rappresentato dalla riduzione dei costi di funzionamento di un governo locale per capire se si possono liberare risorse da destinare al raggiungimento di obiettivi sociali, suddividendo

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innanzitutto tali costi in due componenti rappresentati dai costi della burocrazia e quelli della politica, procedendo poi con il calcolo dei loro valori pro-capite per ciascuna classe demografica dei Comuni. Si ottengono così la spesa per funzioni generali per abitante e i costi della politica per amministratore, i quali verranno poi applicati ai nuovi Comuni nati secondo 3 criteri aggregativi considerando la nuova classe demografica e ricorrendo al valore rappresentato nel primo quartile come parametro pro-capite di riferimento da applicare. Si confronta poi la spesa attuale con quella simulata, ottenendo la differenza rappresentata dal risparmio.

Questo studio ha considerato 3 ipotesi di criteri aggregativi, di cui i primi 2 sono stati presi a riferimento perché si avvicinano al comportamento delle comunità, in più osservando la realtà toscana si rivelano del tutto plausibili. Il primo criterio è di natura funzionale e si riconduce ai bacini territoriali in cui avvengono prevalentemente gli spostamenti delle persone tra casa lavoro con la denominazione Sistemi Locali del Lavoro, il secondo con le Zone Socio-Sanitarie è di natura concertativa e si riferisce ai bacini già utilizzati per la programmazione dei servizi socio-assistenziali, infine il terzo, di natura normativa, va a creare aggregazioni secondo quanto indicato nella legge regionale della Toscana numero 68 del 201167 in cui vengono coinvolti solo i Comuni fino a 5.000 abitanti, o 3.000 se appartenenti a comunità montane.

Per quanto riguarda i costi della burocrazia si è preso a riferimento il dato relativo alla spesa per le funzioni generali del 2010, al netto della spesa per il funzionamento degli organi istituzionali che sarà usato per analizzare successivamente i costi della politica. Come si riporta nella tabella 4.2 che indica i risultati della simulazione per i costi della burocrazia, si nota che la spesa dell’amministrazione generale si riduce rispetto alla situazione dei Comuni attuali, ma l’ammontare in denaro e percentuale cambia in funzione delle 3 alternative presentate e in funzione della dimensione e numero dei nuovi Comuni. Infatti la riduzione più contenuta è quella realizzata con la legge regionale, corrispondente a circa -7%, segue quella dei bacini dei movimenti giornalieri tra casa lavoro con un -11% circa, infine quella dei bacini dei servizi socio-assistenziali con -16% circa; poi osservando il totale di enti locali risultanti dalle 3 ipotesi emerge che proprio con la seconda alternativa i raggruppamenti appaiono più omogenei con una consistente riduzione.

67 _{“Norme sul sistema delle autonomie locali” (Bollettino Ufficiale Regione Toscana n. 62, parte prima,}

149 Tabella 4.2:Risultati della simulazione per i costi della burocrazia

Legenda:

Hp SLL: Ipotesi Sistemi Locali del Lavoro; Hp ZSS: Ipotesi Zone Socio Sanitarie;

Hp ambiti L.R 68/2011: Ipotesi secondo le indicazioni della legge Regione Toscana 68/2011.

Fonte: Dimensioni dei governi locali, offerta di servizi pubblici e benessere dei cittadini, a cura di Iommi, 2013a, tabella 6.3, p. 35

Si dimostra perciò che la crescita delle dimensioni comunali apporta certamente dei benefici, più precisamente si è riscontrato che questi hanno segno certo fino alla soglia dei 30.000 abitanti indicando la presenza delle economie di scala, oltre tale valore i risultati sono meno precisi per la semplice mancanza di dati.

Inoltre trattandosi di fusioni si deve considerare anche l’aspetto relativo alla riduzione del personale dipendente addetto alle funzioni generali, per il quale l’unica soluzione è rappresentata dal pensionamento non potendo essere trasferito ad altre mansioni. Quindi per ciascuna soluzione proposta, si è osservato che quella che comporta il maggior numero di esuberi è la seconda ipotesi, si hanno circa 4.200 esuberi e servirebbero approssimativamente 10 anni per raggiungere il pensionamento del personale e giungere alla sua dotazione ottimale. Invece nella terza ipotesi si avrebbe un minor numero di persone in esubero e una durata di adeguamento di circa 11 anni, la più lunga delle 3 ipotesi, la situazione intermedia è rappresentata dalla soluzione funzionale. In genere comunque la durata si presta ad essere piuttosto vicina tra le 3 casistiche e

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contenuta, perché queste cariche vengono ricoperte prevalentemente da persone a cui manca poco per raggiungere i requisiti pensionabili.

A riguardo della seconda categoria di spesa, ovvero quella riferita al funzionamento degli organi istituzionali per indicare così i costi della politica, questa è formata da 2 componenti riferite alle persone che li compongono e al funzionamento in senso stretto degli organi. Questa analisi si è resa necessaria perché è emerso che, rapportando i costi della politica con la spesa pubblica complessiva dei diversi livelli di governo centrale e locale, il rapporto più allarmante è nei governi locali, ecco quindi perché si è considerata anche questa spesa.

Tornando alle sue 2 componenti, la prima comprende le indennità maturate dagli amministratori con l’esercizio della carica pubblica come per esempio, vitalizi, i gettoni di presenza ecc, la seconda è specifica dei costi di funzionamento degli organi comunali e delle attività di supporto svolta per esempio dalle segreterie, o le consulenze specialistiche ecc.

Dopo alcune stime, relative al fatto che non tutti i 287 Comuni disponevano dei dati di spesa delle due componenti, si è proceduto a simularne l’andamento costruendo dei parametri e osservando 4 possibili scenari sull’applicazione della normativa volta al contenimento della spesa pubblica. Il primo, detto scenario inerziale, è riferito all’attuale assetto comunale, i rimanenti invece guardano all’applicazione della medesima normativa ai 3 criteri aggregativi ipotizzati.

I risultati hanno evidenziato che nel primo caso di applicazione della normativa vi è un risparmio di risorse che ammonta al 14% dei costi totali della politica, con la spesa per indennità che passa da 30 a 21 milioni, il costo totale degli organi istituzionali da 109 a 94 milioni e una riduzione del numero degli amministratori da 5.784 a 4.157. Negli altri casi si vede che sul costo totale degli organi istituzionali vi è un risparmio ancora maggiore, infatti nel secondo e terzo caso si parla di circa 50 milioni, però attraverso queste vie di fusione non si incorre nel problema di procurare danni alle capacità decisionali dei Comuni, come invece avverrebbe nel primo caso, perché si garantiscono strutture decisionali adeguate per permetterne addirittura un potenziamento. Il tutto è rappresentato di seguito nella tabella 4.3:

151 Tabella 4.3:Risultati analisi sui costi della politica

Legenda:

Hp SLL: Ipotesi Sistemi Locali del Lavoro; Hp ZSS: Ipotesi Zone Socio Sanitarie;

Hp ambiti L.R 68/2011: Ipotesi secondo le indicazioni della legge Regione Toscana 68/2011.

Fonte: Dimensioni dei governi locali, offerta di servizi pubblici e benessere dei cittadini, a cura di Iommi, 2013a, tabella 6.9, p. 41

Alla fine dello studio l’autrice ha potuto confermare l’idea che attraverso le fusioni ipotizzate vi sono elementi per affermare con forza che si possono conseguire dei risparmi da destinare ad altri fini, ma l’adeguamento dei confini comunali non deve essere visto solo in termini di risparmi ed eliminazione gli sprechi, la seconda chiave di lettura di tutto ciò è focalizzata sul rendere l’azione comunale più incisiva e potenziare le risorse destinate ai servizi. Infatti nel caso dei bacini per i servizi socio-assistenziali il risparmio è superiore agli altri casi e ammonta a 203 milioni di euro sommando quelli relativi ai costi della burocrazia e della politica, segue il caso dei bacini degli spostamenti casa lavoro 162 milioni di euro, infine quelli previsti dalla legge regionale con 76 milioni di euro.

Queste cifre assumerebbero ancora più importanza se venissero estese a tutta la nostra Penisola considerando anche che lo studio ha preso a riferimento solo 2 tipi di costi che possono essere ridotti, quindi i vantaggi possono essere anche maggiori, ma per fare questo è necessario abbattere alcune convinzioni che rappresentano degli ostacoli a tutto ciò, perché opporsi non significa mantenere le cose così come sono ma, in una concezione più realistica, accettare il declino restando “piccoli” perché ci sarebbe un aumento dei costi sociali legato al mantenimento di una incapacità di governo e di uno spreco si risorse, cioè inefficacia e inefficienza, poi se la situazione economico-

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sociale punta anche a contenere la spesa pubblica tutto questo porterebbe a tagliare l’offerta dei servizi pubblici a scapito delle comunità.

4.2.2 Rilevamento degli effetti finanziari e amministrativi con fusioni