3.2 PUNTI DI FORZA E DI DEBOLEZZA DEGLI INTERVENTI FINANZIATI DALLA
3.2.1 UN’ANALISI PER TIPOLOGIA DI INTERVENTO
Si riportano in questo Paragrafo i principali risultati emersi dall’analisi trasversale dei principali punti di forza e di debolezza dalle valutazioni condotte dalla Cooperazione Italiana nel periodo 2006-2016. L’analisi rielabora in maniera critica ed in una logica di sistema le conclusioni e le raccomandazioni contenute nelle valutazione sulla base dei principi OECD-DAC della valutazione e del results based management.12 I risultati sono aggregati a seconda della rilevanza dell’intervento valutato, considerando: tipologia e/o settore di intervento, soggetto promotore e/o soggetto implementatore e canale di aiuto. Per gli interventi rilevanti per più aspetti, si è proceduto con l’analisi nella categoria ritenuta più significativa in ragione degli aspetti trattati nella valutazione.
L’analisi non riguarderà gli interventi e le 3 valutazioni del settore umanitario, ricomprese nel Paragrafo 3.1. Alla loro trattazione sarà dedicato il Capitolo 4 della presente ricerca.
CANALE BILATERALE – REALIZZAZIONI INFRASTRUTTURALI13 Afghanistan. Riabilitazione della strada Maidan Shar – Bamiyan (2014) Progetto idroelettrico Gilgel Gibe II – Etiopia (2012)
Kenya. Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi – Ngomeni (2012)
Sono 3 le valutazioni di programmi e progetti, sul canale bilaterale, che hanno avuto ad oggetto la realizzazione di grandi opere infrastrutturali, sia attraverso finanziamenti a dono ai governi nazionali (Afghanistan e Kenya) – gestiti anche attivando componenti di assistenza tecnica in gestione diretta (Kenya) – sia attraverso crediti di aiuto (Etiopia). L’impegno finanziario della Cooperazione Italiana per 2 di questi interventi è stato decisamene cospicuo: 101,3 milioni di euro
12 United Nations Development Group, Results-Based Management Handbook. Strengthening RBM harmonization for improved development results,
Clean Draft Version, 24 March 2010. L. G. Morra Imas, R. C. Rist, op. cit., 2009.
13 Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Afghanistan. Riabilitazione della strada Maidan Shar – Bamiyan, Rapporto di Valutazione, 2014. Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Valutazione ex post dell’iniziativa di Cooperazione allo Sviluppo in Etiopia, denominata “Progetto idroelettrico di Gilgel Gibe II”, Rapporto di Valutazione, 2012.
Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Kenya. Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di
134 per la Riabilitazione della strada Maidan Shar – Bamiyan in Afghanistan e 220 milioni di euro in crediti d’aiuto per il Progetto idroelettrico Gilgel Gibe II in Etiopia.
Le valutazioni – che sono state di diverse tipologie: in itinere, finale ed ex post – hanno fatto emergere elementi di forza e di debolezza caratterizzanti il settore d’intervento delle infrastrutture.
Circa i punti di forza, si riscontra sempre che l’intervento risponde ad una richiesta puntuale dei governi dei paesi partner inerente la costruzione o la riabilitazione di infrastrutture.
Pertanto, gli interventi rispondono alle esigenze di sviluppo dei paesi d’intervento ed instaurano modalità di coordinamento e concertazione con il governo ricevente. Il coordinamento si attua tramite precisi accordi intergovernativi che sono poi gestiti o avvalendosi dell’ambasciata italiana e delle UTL o costituendo strutture di raccordo e management ad hoc. Le strutture realizzare o riabilitate incontrano l’apprezzamento del partner e in larga misura anche dei beneficiari.
Per quanto attiene i punti di debolezza, si registra che le iniziative infrastrutturali operano per lo più sul binario realizzativo, anche laddove è stata prevista una strategia di intervento che adotta un approccio integrato di sviluppo. In fase di implementazione tali progettualità si concentrano sulla quantificazione delle opere costruite o riabilitate, lasciando sullo sfondo gli aspetti connessi al più complesso processo di promozione dello sviluppo dei beneficiari diretti ed indiretti.
Gli interventi infrastrutturali soffrono la mancanza, o la scarsa qualità, di analisi di fattibilità e di impatto ambientale, le quali dovrebbero essere la conditio sine qua non per il loro avvio.
In primo luogo, questo importante punto di debolezza si ripercuote sull’efficienza delle progettualità. Tutti gli interventi hanno incontrato delle problematiche in fase di implementazione; problematiche che avrebbero potuto essere identificate in anticipo da uno studio di fattibilità. Le opere finanziate hanno registrato: i) gravi ritardi, dai 24 ai 56 mesi in più rispetto ai tempi previsti; ii) l’aumento dei costi, rendendo necessaria la richiesta di numerose varianti onerose e non onerose (fattore che appesantisce la gestione amministrativa), nonché la necessità di risorse aggiuntive e/o la cancellazione di alcune attività previste o componenti intere di programma.
In secondo luogo, è utile ricordare che analisi di fattibilità e analisi di impatto ambientale sono due strumenti funzionali a strutturare una strategia progettuale: i) pienamente consapevole del contesto in cui andrà ad intervenire (problematiche inerenti i beneficiari, condizioni ambientali, implicazioni economiche, elementi di instabilità, etc.); ii) che sappia identificare risultati attesi fattibili; iii) piani di gestione dei rischi; iv) opportune azioni atte a garantire la sostenibilità di quanto realizzato. In
135 assenza di questi studi, efficacia ed impatto delle iniziative sono minati e non misurabili, la sostenibilità non è garantita.
Altro elemento critico dei progetti infrastrutturali è la mancanza di un sistema di monitoraggio e di assistenza tecnica continuativa da parte della Cooperazione Italiana, ovvero di un accompagnamento costante che sia in grado di verificare lo stato di avanzamento del progetto e di intervenire celermente al verificarsi di criticità. Tale accompagnamento potrebbe altresì sostenere azioni efficaci di capacity building verso le istituzioni dei paesi partner – spesso poco preparate – preposte alla realizzazione delle infrastrutture, nonché alla loro futura gestione.
Per quanto concerne l’assistenza tecnica, si aggiunge che spesso essa opera con risorse umane e finanziarie quantitativamente non adeguate alla complessità dei progetti che deve seguire.
Infine, per questo settore d’intervento un altro aspetto problematico è costituito dalla farraginosità dei passaggi amministrativo-contabili. Infatti alle procedure non snelle della Cooperazione Italiana si aggiunge la normativa ancor più burocratica dei paesi partner.
DENTRO LA VALUTAZIONE
Kenya. Programma integrato per lo sviluppo del Distretto di Malindi – Ngomeni (2012)14
Il rapporto di valutazione evidenzia come l’iniziativa – pur essendo tesa all’obiettivo generale di contribuire allo sviluppo, al benessere ed al miglioramento socio-economico della popolazione locale – si sia di fatto concentrata su una serie di realizzazioni infrastrutturali, senza una effettiva strategia che rispondesse all’iniziale idea di promuovere un programma di sviluppo integrato. Cionondimeno la valutazione non si è limitata a registrare stato di realizzazione ed utilizzo delle infrastrutture riabilitate e costruite ex novo, ma ha fornito una serie di validi e pertinenti spunti di riflessione relativi ad aspetti sociali, culturali, politici ed economici che influiscono sulla loro effettiva operatività e che forniscono la misura di quanto e come queste strutture possano impattare sul benessere della popolazione locale beneficiaria. Tali raccomandazioni, non solo sono funzionali a comprendere come intervenire in una eventuale seconda fase del programma, ma fanno ben comprendere come gli aspetti sopracitati debbano essere opportunamente tenuti in considerazione in ogni fase di ideazione e realizzazione di un programma infrastrutturale di sviluppo. Questa riflessione, che potrebbe risultare scontata, poiché di buon senso, si dimostra invece sempre attuale.
Circa l’utilizzo degli esiti della valutazione, resi nell’agosto 2012, si nota che, nel giugno 2012 in risposta a
14 Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Kenya. Programma Integrato per lo Sviluppo del Distretto di Malindi – Ngomeni, Rapporto di Valutazione, 2012.
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esplicita richiesta del Governo keniota, l’Italia si impegnava a concedere un credito di aiuto di circa 6,39 milioni di euro per il finanziamento della seconda fase del Programma integrato per lo sviluppo del
distretto di Malindi (Magarini), cui si aggiungeva il finanziamento di una componente di assistenza tecnica
e monitoraggio a dono, per la costituzione di un fondo esperti, di 100 mila euro.15
Per completezza di informazione si aggiunge che su questa seconda fase del Programma non sono disponibili informazioni di carattere pubblico.16
CANALE BILATERALE – CONVERSIONE DEL DEBITO17 Programma di Conversione del Debito II fase (Egitto) (2013) II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù (2013)
“La conversione del debito è un meccanismo che prevede la cancellazione di parte del debito dovuto all’Italia dal Paese partner ed originato dalla concessione di crediti di aiuto, in valuta convertibile, a fronte della messa a disposizione – da parte del paese debitore – di risorse equivalenti in valuta locale per la realizzazione di progetti di sviluppo concordati tra i Governi, finalizzati allo sviluppo socio-economico, alla protezione ambientale ed alla riduzione della povertà”.18
Nel periodo 2000-2014 l’Italia ha concluso 25 conversioni debitorie con i seguenti paesi: Marocco (2000, 2009 e 2013), Giordania (2000 e 2011), Egitto (2001, 2007 e 2012), Perù (2001 e 2007), Tunisia (abbattimento tassi d’interesse, 2002), Algeria (2002 e 2011), Ecuador (2003 e 2012), Yemen (2003), Indonesia (2005), Gibuti (2006), Kenya (2006), Pakistan (2006), Macedonia (2007), Vietnam (2010), Albania (2011), Filippine (2012), Myanmar (2013), per un ammontare complessivo di oltre 606 milioni di dollari e di circa 600 milioni di euro (pari ad un controvalore totale superiore al miliardo di euro).
15 Ministero Affari Esteri – Comitato Direzionale per la Cooperazione allo Sviluppo, Parere n. 7 del 25 luglio 2012.
Ministero Affari Esteri – Comitato Direzionale per la Cooperazione allo Sviluppo, Delibera n. 79 del 25 luglio 2012.
16 Da una ricerca sul motore di ricerca Google (Italia e Kenya) delle parole chiave “Malindi Integrated Social Health Development Programme – MISHDP” (denominazione in lingua inglese del programma) non emergono risultati utili inerenti la seconda fase del programma. Inoltre, nel
momento in cui si redige la presente ricerca: i) il sito web dell’Ambasciata Italiana a Nairobi riporta un generico riferimento al Programma nel suo complesso (http://www.ambnairobi.esteri.it/ambasciata_nairobi/it/i_rapporti_bilaterali/cooperazione_allo_sviluppo); ii) il vecchio sito web dell’UTL di Nairobi riporta una descrizione di massima della prima fase del Programma (http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/italiano/speciali/Utl1/Nairobi_coopit_kenya.htm); iii) il nuovo sito web della sede di Nairobi dell’AICS non è ancora on line; iv) il sito web OpenAid Italia riporta scarne informazioni di carattere identificativo (http://openaid.esteri.it/it/projects/initiative/009894/). In relazione alla prima fase del Programma, oggetto di valutazione, è stato realizzato un interessante reportage che tuttavia non è presente sui media ufficiali della Cooperazione Italiana, ma solo sul sito web dell’ideatore. Il reportage è disponibile sul sito web http://www.giosacchetti.com/reportage/stories/italian-cooperation-malindi-integrated-social-health-development- programme/index.html.
17 Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Programma di Conversione del Debito II fase (Egitto),
2013. Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù, Rapporto di Valutazione, 2013.
18 MAECI, Cooperazione Italiana (a cura dell’Ufficio X DGCS), Gli Strumenti Finanziari della Cooperazione italiana a sostegno dello sviluppo del settore privato, I Quaderni della Cooperazione Italiana, 2015, p. 13.
137 I progetti finanziati con le risorse liberate dalla conversione hanno interessato in via prioritaria i settori sanità, risorse idriche, sviluppo rurale, istruzione, protezione dell’ambiente. Le procedure operative prevedono che i progetti siano approvati da “comitati misti” a seguito di una valutazione tecnica effettuata in loco. I soggetti proponenti sono principalmente istituzioni locali, ONG italiane e presenti nel paese beneficiario, nonché istituzioni multilaterali. I finanziamenti sono erogati in valuta locale.19
La DGCS ha proceduto sul canale bilaterale con la valutazione di 2 programmi di conversione del debito: i) il Programma di Conversione del Debito II fase in Egitto, del valore totale di 100 milioni di dollari e avviato nel 2007; ii) il II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù, del valore di 72 milioni di dollari e avviato nel 2007.
Entrambi i programmi di conversione rientrano nell’ambito di più ampie strategie di conversione, iniziate nel 2001 e che perdurano ancora oggi. I programmi sono stati concordati per la prima fase nel 2001, rinegoziati per la seconda fase nel 2007; il programma in Egitto ha avuto anche una terza fase, firmata nel 2012. Complessivamente la riconversione del debito in Egitto è stata pari a 349 milioni di dollari (149 milioni prima fase, 100 milioni seconda fase, 100 milioni terza fase), mentre in Perù è stata pari a 238 milioni di dollari (166 milioni prima fase, 72 milioni seconda fase). I due programmi hanno agito nei due paesi con modalità decisionali e manageriali tra loro differenti.
Data la consistenza dei programmi di conversione valutati si procede con un’analisi distinta dei punti di forza e di debolezza riscontrati dalle valutazioni, entrambe in itinere, per poi procedere a enucleare le similitudini.Si precisa che entrambe le valutazione, essendo in itinere, hanno fornito solo indicazioni di massima circa sostenibilità e impatto dei programmi, pertanto non è possibile riportare commenti specifici riguardanti questi due criteri.
19 Ibidem, pp. 13-14. La base legislativa dei crediti di aiuto è data dalla Legge 25 luglio 2000, n. 209 Misure per la riduzione del debito estero dei Paesi a più basso reddito e maggiormente indebitati.
138 DENTRO LA VALUTAZIONE
Programma di Conversione del Debito II fase (Egitto)(2013)20
La valutazione ha evidenziato tra gli aspetti positivi quelli di seguito indicati. Il programma si è rivelato rilevante rispetto alle principali sfide per la lotta alla povertà, alle priorità di sviluppo del governo egiziano ed alla politica di cooperazione italiana in Egitto. Il programma ha dimostrato una notevole ownership da parte egiziana. Il programma è stato co-gestito dai due paesi ed i ministeri egiziani, sebbene non abbiano implementato direttamente nessun progetto, hanno attivamente partecipato al management commitee (organo bi-nazionale) ed hanno presentato circa il 51% delle proposte da finanziare; si rileva che il 40% degli interventi è stato implementato da enti pubblici egiziani ed il 45% da organizzazioni internazionali.21 Un ruolo chiave è stato svolto dall’Unità di Supporto Tecnico (organo bi-nazionale), che ha fornito assistenza per: messa a punto della qualità e selezione delle proposte progettuali, monitoraggio e gestione amministrativa dei progetti. L’Unità ha consentito un incremento del livello di efficacia delle iniziative rispetto alla prima fase del programma di conversione del debito, quando questo organo non era presente, nonostante la poche risorse umane di cui si poteva avvalere.
Tra i punti deboli del programma, la valutazione ha individuato quelli di seguito illustrati. L’accordo di conversione non si è avvalso di una strategia sistematizzata ad hoc che consentisse di definire obiettivi specifici e misurabili, attivando le relative procedure di monitoraggio e valutazione. Cause congiunturali (Primavera Araba, 2011) e cause più strutturali (iter amministrativi prolungati sia per la gestione del programma nel suo complesso sia per il finanziamento ed il management dei vari interventi) hanno inficiato l’efficienza dell’accordo di conversione, la cui implementazione ha registrato consistenti ritardi. Nonostante il miglioramento della qualità progettuale ed in generale dell’efficacia degli interventi rispetto alla prima fase del programma di conversione del debito Italia-Egitto, i singoli interventi hanno dimostrato una rilevanza ed una efficacia variabile rispetto alla non dettagliata logica del programma. A ciò si aggiungano l’assenza di un monitoraggio tecnico e di un processo di capitalizzazione, elementi che hanno indebolito l’efficacia, nonché l’impatto, delle iniziative e per i quali non era stata prevista una struttura dedicata, così come per il monitoraggio finanziario (servizio esternalizzato). Inoltre, è mancato un qualsiasi sistema di coordinamento, scambio e informazione tra i progetti, con conseguenze sulla coerenza interna del programma. Parimenti, non sono stati attivati meccanismi di raccordo tra le attività del programma e gli altri interventi della Cooperazione Italiana o di altre Cooperazioni, se non a livello informale. Si aggiunge, infine, che sebbene il coinvolgimento dei Ministeri egiziani sia stato alto ai livelli decisionali e di
management, la loro crescita in termini di capacity building gestionale è stata circoscritta a questi due
20
Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, Programma di Conversione del Debito II fase (Egitto), Rapporto di Valutazione, 2013.
21 Si precisa che le regole di accesso ai finanziamenti consentivano l’accesso a istituzione pubbliche egiziane, ONG italiane ed egiziane,
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(rilevanti) aspetti, e nessun miglioramento si è potuto verificare a livello operativo.
II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù (2013)22
L’Accordo di Conversione tra Italia e Perù, teso a ridurre la povertà in aree specifiche del Paese, è stato giudicato coerente rispetto alle politiche italiane e rilevante per le priorità peruviane. In particolare, la previsione per cui ogni progetto finanziato dal Fondo Italo Peruviano (struttura di diritto privato preposta alla gestione del fondo di contropartita) dovesse essere approvato da meccanismi di concertazione locale per la lotta alla povertà ha contribuito a rendere più trasparente ed inclusivo il processo di finanziamento e ha assicurato rilevanza e ownership locale degli interventi. Ownership e mutual accountability sono tratti distintivi del sistema di governo del programma di conversione. Quale altro aspetto degno di nota, la valutazione ha evidenziato come il programma abbia promosso un diffuso approccio di genere, i cui risultati sono stati concreti e coerenti. La valutazione ha poi riscontrato, tranne alcune eccezioni, una efficacia positiva dei singoli progetti.
Il programma di conversione non era dotato di un quadro logico che ne ricostruisse la strategia di intervento. L’obiettivo generale di riduzione della povertà nelle aree target, non era corredato da risultati specifici, così come da benchmark di successo ed indicatori obiettivamente verificabili. Nella pratica l’assenza di un quadro logico si è tradotta nella mancanza di un approccio strategico ben definito, fattore che ha ridotto anche l’impatto complessivo che il programma avrebbe potuto avere. Per esempio, una strategia ad hoc avrebbe potuto ridurre settori e aree di intervento, così da evitare il rischio di “attenuare” il potenziale impatto dei fondi. Il Fondo Italo Peruviano ha operato con procedure amministrative talora poco snelle e flessibili. In qualche caso si è riscontrata una certa sovrapposizione di ruoli tra gli organi del Fondo. Inoltre, sebbene il programma abbia posto in essere un buon sistema di monitoraggio (esternalizzato), non è chiaro fino a che punto il Fondo abbia agito sulla base delle raccomandazioni ricevute; di fatto la gestione dei progetti è stata per lo più amministrativa, poco flessibile e poco target e results oriented. Sempre riguardo al livello dei beneficiari delle singole progettualità, l’assessment ha registrato una scarsa accountability nei loro confronti. Infine, è stato rilevato che il Fondo Italo Peruviano avrebbe potuto attivarsi maggiormente per stabilire sinergie in primo luogo con altri programmi della Cooperazione Italiana ed internazionale.
Le 2 valutazioni hanno fatto emergere come i programmi di conversione del debito siano stati rilevanti per i paesi in cui sono stati intrapresi ed abbiano avuto un impatto potenziale molto elevato. Fiducia, trasparenza, ownership e mutual accountability sono gli aspetti che contraddistinguono entrambi gli accordi di conversione del debito.
22 Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana – DGCS Ufficio IX Valutazione, II Accordo di Conversione del Debito tra Italia e Perù,
140 Detto ciò, tutti e due i programmi si sono dimostrati depotenziati nella loro efficacia e nel loro impatto potenziale dalla mancata predisposizione di un piano strategico di intervento e autovalutazione. Inoltre, essi non hanno attivato un ciclo di valutazione in grado di gestire in maniera sistematica tutte le fasi delle progettualità che hanno finanziato e implementato. Allo stesso tempo non hanno previsto meccanismi di analisi e valorizzazione delle lezioni apprese, così come non si sono sufficientemente adoperati per coordinarsi con altri interventi della Cooperazione Italiana e di altri donatori. Infine, anche gli aspetti connessi alla gestione amministrativa sono risultati passibili di miglioramento.
CANALE BILATERALE – GENERAL BUDGET SUPPORT23 Independent Evaluation of Budget Support in Mozambique (2014)
Una delle valutazione realizzate dall’Ufficio IX della DGCS è una joint evaluation realizzata da Commissione Europea, Ministero della Pianificazione e dello Sviluppo del Mozambico, dipartimenti di valutazione di Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia e Olanda. Essa riguarda il sostegno al bilancio statale del Mozambico, fornito da 19 donatori nel periodo 2004-2012 per oltre 3,3 miliardi di euro. L’Italia ha contribuito per circa 50 milioni di euro.
Il General Budget Support (GBS) è: “uno strumento della cooperazione bilaterale volto a favorire il coordinamento tra donatori, a migliorare la qualità dei processi di pianificazione e gestione finanziaria nei paesi beneficiari e i processi partecipativi nelle politiche di sviluppo. Il GBS è una forma di sostegno finanziario non vincolato a progetti specifici, ma destinato a finanziare i piani strategici e i programmi nazionali nei settori con maggiore impatto nella lotta alla povertà. Il programma presuppone un dialogo costante sulle politiche pubbliche fra donatori, governo e società civile ed è finalizzato ad incrementare la sostenibilità finanziaria e l’efficacia dell’aiuto attraverso una crescente titolarità locale dei processi di sviluppo”.24
Per sperimentare questa tipologia di aiuto l’Italia ha scelto quale paese pilota il Mozambico. A partire dal 2007 la Cooperazione Italiana ha attivato specifiche azioni di assistenza tecnica al GBS che si sono intrecciate con gli altri programmi e progetti promossi nel paese.25
23 European Commission, Independent Evaluation of Budget Support in Mozambique, 2005-2012, Final Report, Volume I, 2014.