LA STRATEGIA DI EFFICACIA DELLA COOPERAZIONE ITALIANA

Nel 2008, un gruppo di lavoro interno alla DGCS – “Gruppo Efficacia e Peer Review” – veniva incaricato, con Ordine di servizio del Direttore Generale, per predisporre il “Piano italiano per l’efficacia degli aiuti”. Ciò al fine di definire una strategia nazionale in risposta alle Dichiarazioni internazionali di Parigi (2005) e di Accra (2008).

Si trattava di uno sforzo che, partendo dalla DGCS, mirava a coinvolgere gli attori pubblici della cooperazione allo sviluppo, migliorando il coordinamento istituzionale per aumentare la coerenza del sistema paese in materia di aiuto allo sviluppo. Del Gruppo Efficacia faceva pertanto parte anche il Coordinatore della taskforce società civile per l’efficacia, in virtù della convenzione firmata tra il MAE-DGCS e le rappresentanze delle ONG nel gennaio 200920, che è stata poi rinnovata negli anni successivi.

La strategia di efficacia della Cooperazione Italiana si è tradotta in tre piani:

• Piano programmatico nazionale per l’efficacia degli aiuti del luglio 2009 (Piano Efficacia I); • Secondo piano programmatico per l’efficacia degli aiuti del dicembre 2010 (Piano Efficacia

II);

• Documenti programmatici per l’Efficacia dell’Aiuto e dello Sviluppo “Piano Efficacia 3” del 2012 (Piano Efficacia III).

I piani si sono concentrati sulle seguenti azioni dal profilo molto operativo: • aggiornamento e ricognizione sulla coerenza delle politiche;

• aggiornamento delle linee guida settoriali;

• programmazione per un ristretto numero di paesi prioritari e definizione di piani di exit strategy per i paesi non più prioritari;

• elaborazione di linee guida ad hoc per il canale multilaterale ed eventuale adesione al Multilateral Organisation Performance Assessment Network (MOPAN);

20 _{Convenzione tra Ministero Affari Esteri/Dgcs e Associazione Ong italiane e Cini (Coordinamento italiano network internazionali) per una} collaborazione organizzata e continuativa sul tema dell’efficacia degli aiuti, 21 gennaio 2009, Dipco n. 3/2009.

93 • elaborazione di linee guida per il settore umanitario che integrino l’applicazione dei principi e

delle buone pratiche della Good Humanitarian Donorship (GHD); • semplificazione delle procedure amministrative;

• valorizzazione dell’ownership democratica;

• promozione dello slegamento dell’aiuto e sostegno all’acquisto di beni e servizi locali; • implementazione di un programma di aggiornamento delle professionalità interne;

• approvazione di un “marker di efficacia” da compilare per tutte le iniziative che richiedano un finanziamento;

• monitoraggio dell’avanzamento del piano di efficacia nella DGCS ed a livello paese;

• individuazione di un referente per l’efficacia in ogni UTL e predisposizione di un piano di efficacia per le UTL;

• adozione delle linee guida per la valutazione, del primo piano organico di valutazione e di una strategia di diffusione delle valutazioni condotte (Piano di Efficacia I);

• avvio e sviluppo delle attività del nuovo Ufficio IX, secondo le linee guida approvate e in attuazione del piano delle valutazioni 2011-2013 (Piano di Efficacia II).

L’esecuzione dei piani ha avuto un andamento complessivamente soddisfacente, anche se le azioni sono state spesso realizzate con tempistiche non corrispondenti a quelle indicate negli stessi piani, così come indicato nella relazione al Piano di Efficacia I. La valutazione dei risultati conseguiti dal Piano di Efficacia II è contenuta nel Piano di Efficacia III ed è sostanzialmente positiva. Come rilevato nel corso delle interviste condotte per la presente ricerca, il Piano di Efficacia III non è stato oggetto di bilancio finale.

Nei successivi Capitoli sarà dato conto dell’attuazione di parte di queste azioni.21

Ciò che interessa sottolineare in questa sede è che l’Italia non si è dotata né di un piano relativo alla coerenza delle politiche né di un piano di efficacia di carattere politico-strategico. Dopo il Piano di Efficacia III non sono state promosse altre strategie “ufficiali” e di sistema.

Come si è visto nel precedente Paragrafo, la coerenza delle politiche costituisce uno dei pilastri della riforma della cooperazione e ad oggi permane una lacuna nella definizione di una

21 _{Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Ufficio VIII, Nota informativa per il Comitato Direzionale,} Documenti programmatici per l’Efficacia dell’Aiuto e dello Sviluppo “Piano Efficacia 3”, 2012. Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale

Cooperazione allo Sviluppo, Secondo piano programmatico per l’efficacia degli aiuti, 21.12.2010. Ministero degli Affari Esteri, Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Ufficio I, Relazione finale sul piano nazionale per l’efficacia degli aiuti e possibili seguiti, 14.10.2010. Piano

94 specifica politica nazionale unitaria in proposito, come più volte evidenziato nelle peer review OECD-DAC.22

Per la coerenza delle politiche sono stati posti in essere meccanismi di coordinamento interministeriale, parlamentare, interistituzionale e con le autonomie locali23, nonché sistemi di promozione dell’informazione sul tema, senza però procedere con l’adozione di una strategia vera e propria.

Per quanto attiene i piani di efficacia, essi non hanno tracciato una vera e propria strategia che definisse gli specifici obiettivi e le modalità di azione della Cooperazione Italiana riguardo il miglioramento della propria development effectiveness, sia in relazione ai target di successo individuati dalle varie dichiarazioni internazionali sia riguardo precisi risultati di sviluppo da conseguire nei paesi partner. Si noti che, anche nei documenti più recenti, MAECI, DGCS e AICS utilizzano sempre l’espressione efficacia dell’aiuto, in maniera “anacronistica” rispetto all’evoluzione di cui si è ampiamente discusso nel Capitolo 1 della ricerca.

I piani di efficacia definiscono e mettono in campo una serie di strumenti volti a facilitare il perseguimento dell’efficacia della Cooperazione Italiana, ma non si inseriscono in un contesto strategico più strutturato ed articolato nel quale valorizzare l’utilità stessa di mezzi e procedure. Si nota che nei vari documenti di programmazione della Cooperazione Italiana – linee guida e indirizzi di programmazione triennali, linee guida settoriali, programmi paese STREAM (Synthetic Transparent Realistic Exhaustive Agreed Measurable) – ci si riferisce alla questione dell’efficacia ricordando la politica internazionale, ma non si individuano piani di successo per il sistema italiano in ragione degli impegni internazionali presi.24 Allo stesso tempo nei documenti di rendicontazione annuale al Parlamento, a partire dalla relazione per l’anno 2007, vi sono ampie sezioni che ricostruiscono lo scenario internazionale sul tema dell’efficacia, ma poche indicazioni circa i risultati conseguiti dall’Italia. Cionondimeno, si rilevano quali aspetti positivi la ricostruzione dell’impegno finanziario italiano per il conseguimento dei MDGs ed aggiornamenti sui piani di efficacia. Nelle Relazioni al Parlamento per gli anni 2013, 2014 e 2015 non vi sono sezioni ad hoc dedicate all’efficacia.25

22 _{OECD-DAC, Development Co-operation Peer Review Italy 2014, OECD, 2014, pp. 24-27. OECD-DAC, Development Co-operation Peer Review} Italy 2009, OECD, 2009, pp. 37-43. OECD-DAC, Development Co-operation Peer Review Italy 2004, OECD, 2004, p. 13.

23

Tra questi si citano a titolo esemplificativo e non esaustivo: il CIPE, la Conferenza Stato-Regioni ed Unificata, il Gruppo di Lavoro Interministeriale sull’APS guidato da MAE e MEF (2008); il Comitato permanente per gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio, istituito nell’ambito della Commissione Affari Esteri della Camera dei Deputati (2008); il Tavolo interistituzionale rilanciato nel 2012, etc. OECD DAC PEER REVIEW OF ITALY - 2013, Memorandum, submitted by the Directorate General for Development Cooperation (DGCS), Ministry of Foreign Affairs (MFA), Rome, Italy, September 2013, pp. 15-21.

24

MAECI, Cooperazione Italiana allo Sviluppo, website, http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it.

25 _{Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale – Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale} sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 2015 (art. 12, comma 4, legge 11 agosto 2014, n. 125),

95 A conclusione meritano una riflessione specifica gli aspetti organizzativi attinenti la politica di efficacia promossa in questi anni dal MAECI. La responsabilità sui temi efficacia è stata condivisa in maniera diffusa dai vari uffici della DGCS sotto il coordinamento del Gruppo di lavoro interno costituito ad hoc e con un punto di riferimento specifico nell’Ufficio VIII-Programmazione e monitoraggio del bilancio di cooperazione; questioni di genere, diritti dei minori e delle persone con disabilità. Questo ufficio aveva molteplici competenze: dalla coerenze delle politiche al data collection per la trasmissione dei dati APS all’OECD-DAC, dalla predisposizione della relazione annuale al parlamento all’efficacia. Di rado l’Ufficio VIII ha lavorato in tandem con l’Ufficio IX incaricato della valutazione delle iniziative, come se l’aspetto della valutazione fosse di secondaria importanza, probabilmente in ragione del ruolo marginale che questa funzione ha svolto per anni all’interno della DGCS (infra). Questa gestione diffusa probabilmente non ha giovato alla mise en place di una strategia pienamente convincente e fruttuosa.

La L. 125/2014 pone un’attenzione specifica al tema dell’efficacia, sia, come già evidenziato, riconoscendo a livello normativo i principi internazionali (L. 125/2014, art. 2, co.3) sia prevedendo documenti di programmazione e rendicontazione (L. 125/2014, art. 12), che, come si vedrà nei successivi Capitoli, dovrebbero garantire alla Cooperazione Italiana non solo strumenti per la promozione dell’efficacia, ma una vera e propria politica misurabile e verificabile, nella quale ricondurre anche le strategia di coerenza delle politiche e di valutazione.

In relazione alla strategia di efficacia della Cooperazione Italiana le raccomandazioni espresse dall’OECD-DAC nella Peer Review del 2014 sono le seguenti: “1.1 In order to be more effective in voicing its concerns and support for global solutions, Italy is encouraged to consistently address a limited number of risks at international level and in its dialogue with its partner countries. 1.2 Italy still needs to identify key policy areas to focus efforts, designate a mechanism with a clear mandate on PCD, and build systems for monitoring, analysis and policy feedback. 1.3

Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale – Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale sull’attuazione

della politica di cooperazione allo sviluppo nel 2014 (art. 12, comma 4, legge 11 agosto 2014, n. 125), http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale – Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale al Parlamento sull’attuazione della

politica di cooperazione allo sviluppo nel 2013 (art. 3, comma 6, legge 26 febbraio 1987, n. 49), 18 agosto 2014,

http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Ministero degli Affari Esteri – Cooperazione Italiana, Relazione annuale sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 2011, 1 agosto 2012, pp. 1-10, http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel 2010, pp. 6-22, http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Ministero degli Affari Esteri – Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo nel

2009, pp. 6-19, http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Ministro

degli Affari Esteri – Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, Relazione annuale sull’attuazione della politica di cooperazione allo

sviluppo nel 2008, pp. 6-13,

http://www.cooperazioneallosviluppo.esteri.it/pdgcs/index.php?option=com_content&view=article&id=10336&Itemid=501. Atti Parlamentari XVI Legislatura, Camera dei Deputati, Doc. LV n. 2, Relazione sull’attuazione della politica di cooperazione allo sviluppo (Anno 2007) (Articolo 3,

comma 6, lettera c), della legge 26 febbraio 1987, n. 49), presentata dal Ministro degli Affari Esteri (Frattini), trasmessa alla Presidenza il 19

96 Developing whole-of-government strategies at partner country level would facilitate a co-ordinated approach to Italian development co-operation and contribute to synergies between the different levers of Italian engagement”.26

Nell’immediato futuro, tali indicazioni andranno tenute in debita considerazione.