LA DISCIPLINA GENERALE SULLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE PER LO

I pilastri della riforma della Cooperazione Italiana operata dalla L. 125/2014 sono tre.

In primo luogo, la promozione della coerenza delle politiche e del coordinamento delle stesse attraverso l’istituzione di un Comitato Interministeriale per la Cooperazione allo Sviluppo (CICS) (L.125/2014, art. 15). Il CICS assume un ruolo chiave volto ad assicurare la coerenza delle politiche internazionali poste in essere dall’Italia e che, secondo le migliori prassi internazionali, dovrebbe risolvere le contraddizioni tra le finalità perseguite dalla cooperazione allo sviluppo e tutte quelle azioni di governo – ambiente, commercio estero, immigrazione, cultura – che hanno un impatto internazionale.Importante, per garantire la coerenza delle politiche, è anche la previsione di un nuovo allegato sulle risorse finanziarie per la cooperazione allo sviluppo, un documento che accompagnerà la legge di bilancio dando evidenza contabile a tutte le risorse assegnate, Ministero

12 _{Forum della Cooperazione Internazionale “Muovi l’Italia, cambia il mondo”, Libro Bianco della Cooperazione Italiana. I documenti del Forum} della Cooperazione Internazionale, Milano, 1‐2 ottobre 2012.

13 _{Decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 2010 n. 95 Riorganizzazione del Ministero degli affari esteri, a norma dell’articolo 74 del} decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133. Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 300 Riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

14 _{OECD DAC PEER REVIEW OF ITALY - 2013, Memorandum, submitted by the Directorate General for Development Cooperation (DGCS),}

Ministry of Foreign Affairs (MFA), Rome, Italy, September 2013, pp. 84-88. Ministry of Foreign Affairs, DAC Peer Review 2009 Memorandum, Rome, Italy, March 2009, pp. 38-39.

87 per Ministero, alle attività di cooperazione (L. 125/2014, art. 14). Triplice obiettivo di tale allegato è: i) garantire la massima trasparenza circa il complessivo sforzo governativo per la cooperazione allo sviluppo, ii) facilitare il controllo parlamentare; iii) migliorare le modalità di rendicontazione dell’APS in sede OECD-DAC.

Il secondo pilastro della riforma è rappresentato dal rinnovato ruolo del Ministero degli Affari Esteri, che assume una nuova denominazione: Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI) (L. 125/2014, art. 3); ad esso compete l’indirizzo politico, la guida unitaria e il coordinamento di tutte le iniziative nazionali di cooperazione (L. 125/2014, art. 11, co. 1 e 2). Infatti, la L. 125/2014 ribadisce, in continuità con la precedente normativa, che “La cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, i diritti umani e la pace, di seguito denominata «cooperazione allo sviluppo», è parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia” (L. 125/2014, art. 1, co. 1).

Viene inoltre istituita la figura del vice Ministro, con delega in materia di cooperazione, che può partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni del Consiglio dei Ministri nelle quali siano trattate materie che, in modo diretto o indiretto, possano incidere sulla coerenza e sull’efficacia delle politiche (L. 125/2014, art. 11, co. 3).

Il MAECI concentrerà le proprie prerogative sulla dimensione strategica e politica dell’azione di cooperazione. Gli aspetti gestionali e operativi sono di competenza di un nuovo organo di governance: l’Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo (AICS), terzo pilastro della riforma (L. 125/2014, Capo IV).

Con la scelta dell’Agenzia – soggetto con personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposta al potere di indirizzo e vigilanza del MAECI, cui è attribuita autonomia organizzativa, regolamentare, amministrativa, patrimoniale, contabile e di bilancio – il modello italiano di cooperazione, si allinea a quello largamente prevalente fra i paesi donatori OECD-DAC. Solo in Norvegia, Olanda e in Canada la cooperazione rientra nelle competenze esclusive del Ministero degli Affari Esteri senza forme di implementing agencies, mentre in Gran Bretagna, Germania, Stati Uniti, Francia, Spagna, Svezia, Austria, Belgio, Giappone, Portogallo c’è un’agenzia o un ente di gestione che affianca in varia misura il Ministero degli Affari Esteri e/o della Cooperazione.

La presenza dell’Agenzia punta a valorizzare la massima professionalità all’interno della fase di gestione e implementazione dei progetti. Al MAECI viene riservato il ruolo di analisi e programmazione delle politiche e dei profili diplomatici mentre l’AICS implementerà tutte le

88 attività a carattere tecnico-operativo connesse alle fasi di istruttoria, formulazione, finanziamento, gestione e controllo delle iniziative di cooperazione.

Organo di raccordo tra il MAECI e l’AICS è il Comitato Congiunto per la cooperazione allo sviluppo (L. 125/2014, art. 21).

Inoltre, la L. 125/2014 prevede anche il riordino della struttura del MAECI al fine di evitare duplicazioni di competenze. Nell’ambito di suddetto riordino, la DGCS assume un profilo di indirizzo strategico più marcato. Infatti, la Direzione è responsabile delle seguenti attività: i) supportare il vice Ministro nell’elaborazione di linee guida strategiche; ii) definire linee di indirizzo politico per la cooperazione allo sviluppo sia nel quadro di relazioni bilaterali che multilaterali; iii) elaborare proposte di contributi volontari ad agenzie multilaterali, interventi umanitari e fondi di credito per lo sviluppo; iv) valutare l’impatto delle iniziative della Cooperazione Italiana e verificare il raggiungimento degli obiettivi programmati (L. 125/2014, art. 20).15

Altre novità significative della L. 125/2014 sono le seguenti.

• Il riconoscimento legislativo dei principi di efficacia concordati a livello internazionale nella realizzazione delle iniziative di cooperazione (L. 125/2014, art. 2, co. 3).

• L’adeguamento del panorama formale degli attori della cooperazione, oltre il consolidato insieme delle amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli Enti Locali, e delle ONG. È stato formalmente riconosciuto il ruolo degli attori che fanno parte della più ampia categoria delle “organizzazioni della società civile ed altri soggetti senza finalità di lucro” (organizzazioni per il commercio equo e solidale e la finanza etica, associazioni della diaspora, imprese cooperative, fondazioni, associazioni di volontariato, etc.). Inoltre, la riforma indica che anche i soggetti con finalità di lucro possono essere attori della cooperazione se soddisfano alcuni criteri, a partire dal rispetto dei diritti umani. Questi soggetti hanno quindi la possibilità di accedere a strumenti finanziari concessionali o beneficiare di prestiti agevolati per attività che promuovano lo sviluppo dei paesi partner (L. 125/2014, Capo VI).

• L’autorizzazione concessa alla Cassa Depositi e Prestiti (CDP) ad assolvere compiti di istituzione finanziaria per la cooperazione internazionale allo sviluppo (L. 125/2014, art. 22). La CDP è chiamata a operare come banca italiana per lo sviluppo, al fine di rafforzare gli strumenti finanziari della Cooperazione Italiana, nel consolidare le relazioni con le istituzioni

15 _{Il riordino del MAECI è intervento con il Decreto del presidente della Repubblica del 29 dicembre 2016, n. 260, Regolamento di attuazione} dell’articolo 20 della legge 11 agosto 2014, n. 125, nonché altre modifiche all’organizzazione e ai posti di funzione di livello dirigenziale del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale”, e con il Decreto del Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione

Internazionale 3 febbraio 2017 n. 233, Disciplina delle articolazioni interne, distinte in unità e uffici, delle strutture di primo livello

89 finanziarie internazionali e nel giocare il ruolo di catalizzatore per mobilitare risorse private nel quadro di partenariati misti.16

La riforma della Cooperazione Italiana è entrata in vigore il 29 agosto 2014 ed essa, come si vedrà nel proseguire della presente analisi, vive attualmente una fase di rodaggio, condivisibile o non condivisibile a seconda degli attori coinvolti, che non ha ancora consentito il dispiegarsi di tutte le disposizioni contenute nella normativa. Tuttavia, “(l)a legge di riforma offre spazi per un nuovo posizionamento del nostro paese in un contesto in trasformazione nel quale la comunità internazionale ha adottato, nel settembre 2015, l’agenda per lo sviluppo sostenibile per i prossimi quindici anni. L’Italia avrà inoltre la presidenza del gruppo del G7 nel 2017. L’obiettivo strategico della riforma, sul quale il governo ha scelto di scommettere, è di realizzare una cooperazione larga, che includa soggetti profit e nuovi strumenti finanziari. L’auspicio è che l’attuazione della riforma, oggi alle prime battute, sia all’altezza delle aspettative” (De Fraia 2016).17

L’analisi di molti punti nodali della riforma promossa dalla L. 125/2014 saranno oggetto di approfondimento nei successivi Paragrafi per quanto attiene le questioni efficacia e valutazione e nei successivi capitoli per quanto attiene le specifiche tematiche trattate.

A conclusione di questo breve excursus sulla L. 125/2014 è importante notare che la riforma è stata accompagnata da un rinnovato impegno del Governo relativo alle risorse finanziarie per la cooperazione, che, come è noto, sono molto al di sotto della quota APS/RNL dello 0,7%, percentuale target stabilita a livello internazionale.

In sintonia con quanto previsto dall’art. 30 L. 125/2014 – che indica la necessità di “procedere con un percorso definito di graduale adeguamento degli stanziamenti annuali per la cooperazione internazionale allo sviluppo, tale da porre l’Italia in linea con gli impegni e gli obiettivi assunti a livello europeo e internazionale” – è stata più volte ribadita la volontà di perseguire il riallineamento graduale dell’Italia agli standard internazionali prospettando un profilo

16 _{L. De Fraia, La cooperazione allo sviluppo, in E. Greco, N. Ronzitti (a cura di), Rapporto sulla politica estera italiana: il Governo Renzi, Edizione}

2016, Quaderni IAI, Edizioni Nuova Cultura, 2016, pp. 71-74. P. Sebastiani, L’impegno dell’Italia e le novità introdotte dalla riforma della

cooperazione, in Atlantide, Fondazione Sussidiarietà, Anno XII, Numero 38, 3/2016, pp. 16-20. M. Zupi, Opportunità per l’internazionalizzazione delle imprese con la nuova legge italiana per la cooperazione allo sviluppo, CeSPI, 2016, pp. 25-46. E. Missoni, op. cit., maggio 2015. D. Sabuzi

Giuliani, M. Tricoli, L. Zoli, Gli ostacoli da superare, ActionAid, maggio 2015. M. Zupi, op. cit., 2015. Legge 11 agosto 2014, n. 125, Disciplina

generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo. XVII Legislatura, Senato della Repubblica, Atti Parlamentari, N. 1326, Disegno di Legge presentato dal Presidente del Consiglio dei ministri (LETTA) e dal Ministro degli affari esteri (BONINO) di concerto col Ministro dell’economia e delle finanze (SACCOMANNI). Comunicato alla Presidenza il 21 febbraio 2014. Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo.

90 di spesa volto al raggiungimento dell’obiettivo dello 0,30% APS/RNL (attuale media europea di contribuzione) entro il 2020.

Da rilevare che sul percorso di riallineamento influirà la crescente quota delle spese per l’assistenza ai rifugiati, che può essere contabilizzata come APS.

Il contributo italiano in APS è stato nel 2016 di 4,81 miliardi di dollari (0,26% del RNL - dato preliminare) e nel 2015 di 4 miliardi di dollari (0,22% del RNL), aumentando considerevolmente rispetto al triennio 2012-2014 quando l’APS totale era stato pari nel 2014 a 3,37 miliardi di dollari (0,19% del RNL), nel 2013 a 2,91 miliardi di dollari (0,19% del RNL), nel 2012 a 2,43 miliardi di dollari (0,14% del RNL). Sebbene parte dell’aumento della spesa sia riconducibile al contributo specifico per l’assistenza ai migranti, in 5 anni l’APS italiano è raddoppiato per volume complessivo ed ha registrato una buona performance della percentuale di investimento rispetto al RNL. Considerata la perdurante crisi economica del paese, tale incremento non può che essere di buon auspicio.18

18 _{Fonte dei dati, espressi ai prezzi costanti 2015, è l’OECD, Compare your country, Official Development Assistance 2015, ODA 1960-2016 Trends,}

webpage, http://www2.compareyourcountry.org/oda?cr=20001&cr1=oecd&lg=en&page=1. OECD-DAC, Development aid rises again in 2016, 11 April 2017, http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/ODA-2016-detailed-summary.pdf.

Development Initiatives, Donors gave a record amount of aid for hosting refugees in 2015 while also increasing spending elsewhere, web article, Apr 13, 2016, http://devinit.org/#!/post/donors-gave-a-record-amount-of-aid-for-hosting-refugees-in-2015-while-also-increasing-spending-elsewhere.

91 PROFILO DI SPESA APS ITALIANO PER IL TRIENNIO 2018-2020

“In base alle rilevazioni preliminari, l’APS italiano nel 2016 si dovrebbe attestare sullo 0,26% del Reddito Nazionale Lordo (RNL), dato che farebbe registrare un aumento di ben 0,04 punti percentuali rispetto al dato definitivo 2015 certificato dal Comitato per l’Aiuto allo Sviluppo dell’OCSE. Ove validato, un simile incremento confermerebbe la tendenza positiva in termini di APS registrata nel corso degli ultimi anni (0,17% nel 2013, 0,19% nel 2014 e 0,22% nel 2015). Tale andamento costituisce una conferma della volontà del Governo Italiano di tenere fede agli impegni assunti a livello europeo e internazionale in materia di cooperazione allo sviluppo. Nel dare seguito a tale orientamento, l’Italia ha intrapreso un percorso di graduale riallineamento degli stanziamenti annuali alla media dei Paesi OCSE, in linea con quanto previsto dall’articolo 30 della Legge 125 del 2014 (Legge di riforma della cooperazione italiana). Per quanto concerne il triennio 2018-2020, nella prospettiva del conseguimento, da parte dell’Unione Europea nel suo complesso, dell’obiettivo dello 0,7% entro il 2030, così come previsto nel quadro dell’Agenda per lo Sviluppo Sostenibile, si indicano i seguenti obiettivi di spesa intermedi: 0,27% del RNL nel 2018, 0,28% nel 2019 e 0,30% nel 2020. Nell’ambito di tale impegno politico, s’intende nel periodo di riferimento confermare l’attuale incremento delle risorse del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale per attività di Cooperazione allo Sviluppo e rendere immediatamente disponibili le risorse per una pronta partecipazione dell’Italia alla ricostituzione di Fondi multilaterali di sviluppo”.19

19 _{Ministero dell’Economia e delle Finanze, Documento di Economia e Finanza 2017 – Sezione I Programma di Stabilità per l’Italia, Deliberato dal}

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2.2 EFFICACIA E VALUTAZIONE: QUALE È STATA LA STRATEGIA