Con riferimento alla forma che deve assumere l'aiuto di Stato, consolidata giurisprudenza, ha ormai sancito da tempo, che l' intervento statale qualificato come aiuto è costituito da qualsiasi vantaggio concesso dalle autorità pubbliche a favore di un' impresa53, che può consistere o in interventi diretti di erogazione di fondi, quanto in interventi indiretti che allevino oneri che dovrebbero essere altrimenti sostenuti da imprese e che consentono quindi la realizzazione di un risparmio attraverso una mancata spesa 54. In base a tale interpretazione l' atto che dispone l' erogazione dell' aiuto statale può essere tanto una legge, quanto un atto amministrativo, talvolta, più raramente esso assume la forma di un contratto di diritto privato (come nel caso della tariffa preferenziale approvata dal governo per la fornitura di energia)55. È importante sottolineare che la forma attraverso cui l'aiuto viene erogato al fine della qualificazione della misura è irrilevante. Tale elemento assume invece importanza ai fini della determinazione dei poteri che il giudice nazionale può esercitare nell' ambito del private enforcement. Se, infatti,
52T. UE, 15 giugno 2005, causa T- 171/02, Sardegna c. Commissione, in racc. 2007, p.II- 2123; C.
giust. UE, 14 febbraio 1990 causa C-301/87, Francia c. Commissione (Boussac), in racc. 1992, p. I- 307 .
53 A titolo esemplificativo si veda Corte di giustizia, sent 23.02.1961, causa 30/59
Steenkolenmijnem.
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A titolo esemplificativo alcune misure di intervento che, indipendentemente dalla forma possono alterare la concorrenza nel mercato unico sono costituite dalle sovvenzioni, agevolazioni fiscali, riduzione dei tassi d' interesse, applicazione di una tariffa preferenziale per la fornitura di beni o servizi, garanzia statale per ottenere finanziamenti, cessione di beni immobili di proprietà dello stato a prezzi preferenziali invece che a prezzi di mercato, ecc…
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l'aiuto illegittimo fosse stato istituito con legge dello Stato, il giudice nazionale potrà disapplicare la normativa interna in applicazione del principio del primato del diritto comunitario. Se invece la misura fosse stata erogata attraverso un atto amministrativo, in tal caso, il giudice nazionale allora potrà annullare l' atto istitutivo dell' aiuto stesso56.
Quanto al beneficiario dell' aiuto di Stato, questo deve essere un' impresa. Tuttavia, manca nel Trattato una qualificazione del termine “impresa” e in mancanza di definizione viene in rilievo la prassi applicativa della Commissione UE e della giurisprudenza della Corte di giustizia. La nozione di impresa elaborata dalle istituzioni comunitarie è una nozione autonoma, cioè valida solo ai fini dell'applicazione del diritto UE.
A tal fine, la giurisprudenza comunitaria ha avuto modo di precisare che per impresa si debba intendere “qualsiasi entità esplicante un’ attività economica, indipendentemente dallo stato giuridico di questa entità e del suo modo di finanziamento”57
. Parimenti, la Commissione ha chiarito che “costituisce un’ attività di natura economica qualsiasi attività che partecipi agli scambi economici, anche a prescindere dalla ricerca di profitto”58
. Giacchè a livello europeo l‟ impresa non trova una definizione giuridica, non deve stupire che le soluzioni pratiche raggiunte dalla Commissione o dai giudici comunitari non sempre appaiono conformi alle qualificazioni giuridiche tipiche degli ordinamenti nazionali. È, infatti, palese la scelta di qualificare come “impresa” qualsiasi organizzazione valutata in termini di mercato. Il principio appare pertanto quello che sia impresa ogni attività che abbia un carattere economico, ed il carattere economico è rapportato alla circostanza che l‟ attività possa essere oggetto di scambio commerciale59.
56 A. pisapia, Aiuti di stato: profili sostanziali e rimedi giurisdizionali, Padova, 2012, p. 9.
57 Così CGUE 23 aprile 1991, Klaus Hofner e Fritz Elser c. Macroton GmbH, causa C- 41/90, in
raccolta, 1991, p. I-1979 e ss.
58 Così la decisione n. 92/521 CEE della Commissione del 27 ottobre 1992, in GUCE, 12
novembre 1992.
59 A. M. Calamia, La nuova disciplina della concorrenza nel diritto comunitario, Milano, 2004,
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Quale ulteriore conferma dell‟ ampia definizione accolta a livello comunitario del concetto di impresa, si può ricordare una sentenza della Corte di giustizia60 dove viene puntualizzato che “nel contesto del diritto della concorrenza, la nozione di impresa comprende qualsiasi entità che svolga un’ attività economica a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di funzionamento”. La Corte di giustizia ha altresì precisato come la circostanza che l‟ attività sia intellettuale, che richieda un‟ autorizzazione o che possa essere svolta senza la combinazione di elementi materiali, immateriali e umani, non è tale da escluderla dalla sfera di applicazione delle norme del Trattato sulla concorrenza61.
Alla luce di queste precisazioni degli organi comunitari, appare pienamente da condividere la convinzione già manifestata in dottrina secondo la quale, nel diritto comunitario, la nozione di soggetto di diritto, ai fini dell‟ applicazione delle norme sulla concorrenza, non si identifica con la personalità giuridica, ma è rapportato alla mera capacità di essere destinatario di diritti e obblighi62.
Un limite all' ampia nozione europea di impresa, è rappresentato dal caso in cui le finalità perseguite dall' ente in questione siano di carattere assistenziale o sociale. In particolare la Corte63 occupandosi della possibile qualificazione dell‟ INAIL quale impresa sottoposta a regime di cui agli art 81 TCE e 82 TCE (oggi art 101 TFUE e 102 TFUE), ha precisato che l‟ ente previdenziale in questione “concorrendo alla gestione della previdenza sociale , nel caso di specie l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, adempie ad una funzione essenzialmente sociale”. La Corte pertanto conclude che l‟attività non sia da qualificarsi come attività economica ai sensi del diritto della concorrenza, e l‟ INAIL non costituisce un‟ impresa ai sensi delle pertinenti norme del Trattato.
60
CGUE 11 dicembre 1997, procedimento di volontaria giurisdizione su iniziativa della job centre coop. A. r. l., causa C -55/96, in raccolta, 1997, p.I-7119 e ss., specie p. 7147, par. 21.
61 CGUE 18. Giugno 1998, Commissione c. Italia, causa c- 35/96, in raccolta, 1998, p. I- 3851 e
ss.
62 A. M. Calamia, La nuova disciplina della concorrenza nel diritto comunitario, Milano, 2004, p.
8.
63 CGUE 22 gennaio 2002, Cisal di Battistello Venanzio e C. s.a.s. contro INAIL, causa c-208/00,
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Si può, dunque, notare come la nozione di impresa a livello europeo, sia molto più ampia di quella presente all' interno dell' ordinamento italiano ex art 2082 c.c.64, dove si definisce imprenditore "colui che svolge professionalmente un' attività economica organizzata", in quanto a livello UE non è richiesta ne la professionalità ne l'organizzazione, requisiti che invece richiedono di essere integrati nell' ambito dell' ordinamento interno. Di conseguenza le regole a tutela del diritto antitrust europeo troveranno applicazione con un numero estremamente più ampio di fattispecie rispetto alla medesima materia disciplinata a livello interno.
64 Art 2082 c.c.” È imprenditore chi esercita professionalmente un'attività economica organizzata
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CAPITOLO 2
LA PROCEDURA DI CONTROLLO DEGLI AIUTI DI STATO.
IL PUBLIC ENFORCEMENT
Per public enforcement si intende il controllo e l‟ intervento amministrativo a tutela delle regole antitrust, nel nostro caso concernenti gli aiuti di Stato, ad opera della Commissione europea.
Le norme del Trattato riservano, infatti, in esclusiva alla Commissione il potere di valutare la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, sotto il controllo della Corte di giustizia. Questa competenza esclusiva si giustifica in quanto l‟ accertamento della compatibilità o dell‟ incompatibilità di un aiuto statale con il mercato comune solleva problemi che implicano la valutazione di fatti e circostanze economiche complesse e suscettibili di modificarsi rapidamente, proprio per questo, è soltanto la Commissione, definita la “custode del Trattato”, a poter esprimere un giudizio sulla politica economica seguita all‟interno degli Stati membri65
.
Esaminato e spiegato il ruolo principale della Commissione all‟ interno della procedura di controllo degli aiuti di Stato, nei paragrafi successivi verranno saggiate le modalità con cui tale controllo a tutela dell‟ efficienza ed efficacia delle regole antitrust verrà concretamente condotto.