PENSIONISTICA,
INTERESSI E
CONSENSO NELLA
FORMAZIONE
DELL’AGENDA
PARLAMENTARE
La politica pensionistica costituisce senza dubbio quella componente delle poli tiche di welfare che appare caraterizzata dal più’ elevato grado di visibilità’ e di politicità’. Questo suo carattere distintivo deriva essenzialmente dal fatto che le prestazioni erogate dai vari programmi e schemi pensionistici sono di natura finanziaria. In quanto destinate alla ”income maintenance”, esse - certo anche con altri equifuuziouali tipi di prestazioni (assegni familiari, indennità' di disoc
cupazione ed indennità’ di malattia) - esse risultano inevitabilmente esposte a tutte le "sollecitazioni” provenienti dalla sfera degli interessi. Infatti, radicati come sono nella dimensione dei processi (re)distributivi i programmi pensioni stici si trovano inesorabilmente al centro dei connessi conflitti tra'i contrastanti interessi coinvolti (Wilensky, 1975; Korpi, 1981; Goldthorpe, 1984; Alber, 1981).
Negli stati keynesiani ed interventisti, cosi’ come si sono venuti progressi vamente sviluppando • con modalità’ ed intensità’ sicuramente variabili - in particolare nell’ Europa occidentale durante i decenni che ci separano dalla fine del secondo conlitto mondiale le politiche di welfare in generale e quelle pen sionistiche in particolare hanno portato ad un nuovo equilibrio tra la sfera del "pubblico” e la sfera del "privato" (Barcellona, 1976; Goldthorpe, 1984; Gold, 1977; Barry Jones, 1984). All’interno di questo lungo e spesso contradditto rio processo di ridefinizione dei confini dell’intervento pubblico nelle società’ a capitalismo "maturo” 1, si e’ assistito all’ affermarsi di uu modello di welfare caratterizzato, in particolare nell’ Europa continentale, da un intervento attivo dello stato attraverso il moltiplicarsi delle aree di regolazione politica (Mar shall; Mishra; Flora Heidenheimer, 1981; Culyer, 1980). Non sorprende allora se per comprendere il ruolo della politica pensionistica nell’ Italia contempo ranea con tutti i suoi correlati in termini di conflitti (re)distributivi si rende necessario prendere in considerazione la sfera dell’ attività’ legislativa. Infatti, quasi ovunque nell’ Europa occidentale gli interventi statali nella sfera della "in come maintenance” cosi’ come in altri significativi settori dei sitemi di sicurezza sociale si accompagnano ad un sempre più’ frequente ricorso allo strumento le gislativo quale principale veicolo di intervento politico-regolativo. L’ analisi del processo di produzione legislativa si configura in effetti come un passaggio ob bligato per quanti si propongano di esplorare all’ interno della "black box" dei decision-making le dinamiche dei conflitti (re)distributivi che sono diventati, di pari passo con 1’ estensione dei campi di intervento della sfera pubblica, sem pre più’ "costitutivi” delio stesso "modus operandi” delle principali componenti dei sistemi politici contemporanei (Easton, 1965; Offe, 1977; Roehrich,1979; Przeworksi e Wallerstein, 1982). I processi decisionali assumono quindi un’ importanza centrale - tanto teorica quanto euristica • che appare ancora più’ evidente laddove si consideri che 1’ arena parlamentare costituisce il "luogo" del sistema politico in cui, in forma essenzialmente manifesta, si condensano tutti i flussi di scontro politico tra gli infiniti (ma certo non tutti "equivalenti” ed "equipotejiti”) interessi che percorrono il corpo della società’.
Coerentemente con il riconoscimento della centralità’ euristica del processo di produzione legislativa quale osservatorio privilegiato per lo studio del comporta mento degli attori protagoniste, nelle diverse arene, dei conflitti (re)distributivi, in questo terzo capitolo l’attenzione sara’ focalizzata precisamente sull’ appa rentemente inestricabile intreccio tra la sfera dell’ "input" proveniente dalla costellazione dei gruppi di interesse (Sartori; Pizzomo, 1983; La Palombara,
1967; Berger, 1981) e 1’ "output” rappresntato dalle politiche sociali (in questo caso pensionistihe) adottate. L’assunzione implicita e’ qui chiaramente quella che non possono esistere "policies” politicamente "neutre” e valutabili eslusiva- mente sul piano della razionalità’ amministrativa (Abrahmsson, 1977; Simon, 1985; Heidenheimer et al., 1975) e che, indipendentemente dalle modalità’ della "interest intermediation” (siano esse riconducibili al modello pluralista o a quello neo-corporativo)(Schmitter, 1981), gli outputs del processo decisionale portano indelebilmente inciso al loro interno il "marchio” del conflitto di interessi (di classe) da cui, direttamente o indirettamente, scaturiscono. Se a tutto ciò’ si aggiunge poi il crescente peso della dimensione del "party government” (Rose, 1974; Castles e Wildenmann, 1986; Freddi, 1986) 2 risulta ancora più’ evidente la rilevanza teorica delle tematiche connesse con la sfera del decision-making legislativo (Hall et al., 1975; Leonardi et al., 1978; Pasquino, 1983; Di Palma, 1977). Certo non bisogna restare prigionieri di una visione del parlamento come il "cuore" del processo decisionale nelle società’ a democrazia rappresentativa con sistemi partititici di tipo competitivo. Troppi infatti sono per non vederli i segni che indicano come siano in atto tentativi, all’ insegna della "moderniz zazione" del quadro istituzionale, tendenti ad esautorare ulteriormente il "po tere legislativo”: dall’ abuso (particolarmente ricorrente nella recente esperieza politico-istituzionale italiana) della decretazione d’ urgenza (Morisi Cazzola, 1981) al delinearsi di modelli di decision-making di tipo neo-corporativo (Re- gini, 1984; Maraffi, 1983; Richardson e Jordan, 1979: cap. 6). Lo studio della politica pensionistica condotto attraverso un’analisi approfondita del processo di produzione legislativa consente, cosi’, di cogliere la funzione di ”arena” propria del Parlamento e di collegare questo suo connotato fondamentale con il "bar- gaining politico” che caratterizza il gioco del reticolo dei vari decision-makers
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Se questo e’ il quadro di riferimento teorico e metodologico a cui si ispira P approccio qui realizzato, in questo terzo capitolo si cercherà’ di esplorare le molteplici implicazioni insite in quest’ordine di problemi per evidenziarne la di namica interna e coglierne 1’(eventuale) "principio organizzativo”. Lo scopo e’ pertanto quello di svelare i nessi tra la salienza della issue pensionistica e la formazione dell’agenda parlamentare. Tutto ciò’, d’altra parte, sara’ analizzato alla luce del rapporto tra partiti e gruppi di interesse. Gli interrogativi fonda mentali a cui qui cerco di dare una prima risposta sono i seguenti: a) quali sono i fattori che spiegano l’evoluzione della salienza della issue pensionistica?; b) quali sono le regioni della costellazione degli interessi maggiormente interessate dalla produzione di progetti di legge pensionistici? c) c’e’ una qualche "logica" dietro ciò’ ?
La ricognizione all’ interno degli "arcana” della sfera dei rapporti tra rappre-
sP«r un accenno critico cfr. Sartori, 1976: 19.
3Per una discussione dei rapporti tra legisiasione e "policies clioices cfr. Burton Drewry, 1981. 267; Rose, 1980: 63
sentanza degli interessi e decision-making legislativo in quest’ area della politica sociale in Italia sara’ di conseguenza articolata nei seguenti punti. In una prima sezione 1’ analisi si imperniera’ sul volume delle iniziative legislative presentate dai singoli attori parlamentari (partiti e governi in carica). Nella successiva se zione, invece, l’attenzione sara’ focalizzata sul rapporto tra flusso dei progetti di legge pensionistica e gruppi di interesse. Nella terza sezione, d’altra parte, l’accento sara’ spostato sull’impatto dei fattori politici tanto nella determina zione del volume quantitativo del flusso delle iniziative legislative dei diversi law-makers quanto nella determinazione dello spettro degli interessi lungo cui quelle stesse iniziative si dispongono. Gli effetti dei fattori socio-economici sono al contrario al centro della quarta sezione, soffermandoci in particolare ad ana lizzare 1’ azione di variabili quali la dinamica della sindacalizzazione e dell’ andamento degli scioperi visti come misure della * bilancia” dei rapporti tra le due pricipali classi antagoniste: quella "operaia” (in senso lato) e quella dei capitalisti. Nella quinta ed ultima sezione, infine, 1’ attenzione verrà’ rivolta all’ esame dell’ impatto della legislazione pensionistica sul corrispondente processo di produzione di proposte di legge.