Costellazione deli interessi e iniziative legislative

Nel paragrafo precedente 1’ analisi si e’ incentrata sulla dinamica del flusso delle iniziative legislative governative nel settore della politica pensionistica osservata e studiata prescindendo dalla composizione "per interessi” del ventaglio su cui si distribuiscono le diverse proposte di legge presentate da questo determinante lawmaker. In questo secondo paragrafo, al contrario, 1’ attenzione sara’ foca- lizzata precisamente su questa dimensione che meglio consente di cogliere le più’ importanti implicazioni connesse con la valenza particolaristico-clientelare tante volte indicata nella letteratura specializzata (Ascoli, 1984). Per decifrare, quindi, il ruolo svolto in questo contesto specifico dai diversi governi in carica e’ necessario studiare il volume ed il peso del flusso delle proposte governative alla luce della distribuzione delle proposte stesse tra i sette raggruppamenti di policy-takers qui identificati. Qui di seguito esaminerò’ singolarmente ciascuno di questi sette raggruppamenti di destinatari delle scelte di politica pensioni­ stica.

a) La generalità’ della popolazione

Questo raggruppamento di policy-takers e’ senza dubbio, lo si e’ ricordato più’ di una volta nelle pagine precedenti, quello che si presenta come caratte­ rizzato dal minor grado di omogeneità’ socio-professionale e da un conseguente

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analizzerò’ 1’ azione legislativa in questo particolare settore dello spettro della costellazione degli interessi svolta dai governi. A questo riguardo, appare che in un quadro dominato dalla estrema limitatezza quantitativa del volume di ini­ ziative legislative presentate dalla totalità’ degli attori parlamentari, il peso di quelle di derivazione governativa risulta generalmente molto contenuto. Questo rivela, una volta di più’, la scarsa propensione dei diversi governi espressioni di maggioranze centriste o di centro-sinistra ad affrontare seriamente il problema della riduzione delle disparita’ previdenziali e pensionistiche tra i diversi regimi di prestazioni. Ciò’ potrebbe avvenire attraverso!’ introduzione di sistemi di sicurezza sociale non basati quasi esclusivamente su criteri di tipo professionale • come accade in Italia - ma integrandoli con altri orientati all’ assicurazione di un minimo vitale effettivamente in grado di consentire un livello di vita digni­ toso (Sarpellon, 1982). Da questa angolazione, si può’ quindi affermare che i decision-makers governativi non hanno mai perseguito con convinzione strategie redistributive unilaterali "dall’ alto verso il basso* ma, come spesso negli studi sui riflessi redistributivi si e’ denunciato (Pedone, 1979; Castellino, 1976, 1982), si e’ percorso un itinerario inverso trasferendo risorse da settori di popolazione "non affluente” ad altri settori per molti versi certo caratterizzati da livelli di reddito "reali* non infrequentemente superiori.

b) I pensionati.

Il peso relativo delle iniziative legislative dei vari governi riguardanti questo raggruppamento di destinatari appare caratterizzato (come suggerisce la Tab. A l in appendice) da una marcata tendenza decrescente dalla prima all’ ottava legislatura. All’ interno di questo trend decisamente decrescente si registrano, tuttavia, due significative battute d’ arresto: la prima nella sesta legislatura e la seconda nel corso della settima. Durante queste due legislature, infatti, si osserva una sensibile ripresa dell’ azione legislativo-parlamentare delle compa­ gini governative in direzione della vasta ed eterogenea categoria dei percettori di prestazioni pensionistiche. A quali fattori si possono, allora, ricondurre queste due interruzioni del trend prevalente? Poiché’ nulla nella sfera delle decisioni politiche accade per caso, e’ palmare che una tale configurazione della dinamica dell’ attività’ parlamentare dei diversi governi in carica riflette, con buona pro­ babilità’, 1’ impatto di variabili immediatamente politiche. Ma quali? Ritengo che la ripresa di interesse da parte governativa nel corso delle due citate le­ gislature sia dovuta, soprattutto, alla diversa percezione del grado di rilevanza politica di questa issue nell’ ininterrotto processo di allocazione delle priorità’ di intervento regolativo che contraddistingue la cruciale operazione dell’ "agenda- setting” (Cobb, 1976). Questa diversa percezione del grado di politicità’ della politica pensionistica indirizzata direttamente ai percettori di prestazioni pen­ sionistiche può’ poi essere vista come funzione della reazione adattiva resa ne­ cessaria dalle pressioni e rivendicazioni che in quegli anni provenivano, in parti­ colare, da un movimento sindacale quanto mai attento e attivo sul piano della tutela degli ex lavoratori dipendenti divenuti pensionisti. Si può’, in sostanza, ritenere che la temporanea ripresa di interesse governativo per i problemi imme­ diati dei pensionati non riflette tanto un’ autonoma scelta del potere esecutivo, quanto piuttosto la conseguenza di un atteggiamento di rassegnata accettazione delle pressioni esercitate da potenti organizzazioni sindacali (Regini e Regonini, 1981; Bertin, 1978). Vedremo tra breve, tuttavia, come i governi succedutesi all’ epoca tentarono di attenuare gli effetti di queste pressioni stemperandone le conseguenze con un’ operazione di estensione dei benefici ottenuti dalle or­ ganizzazioni del movimento sindacale a quelle categorie socio-professionali tra­ dizionalmente - da un punto di vista politico-sindacale - attestate su posizioni moderate e filogovernative.

c) 1 lavoratori dipendenti del settore privato

Lo studio del flusso delle proposte di legge governative nell’ area della po­ litica pensionistica, costituisce, lo si’ e’ già’ sottolineato, una tappa necessaria nell’ itinerario analitico che può’ condurre alla comprensione e alla spiegazione dei molteplici fattori che concorrono ali formazione degli interventi regolativi del potere statale che danno, alla fine, corpo e sostanza a questa componente centrale delle politiche di sicurezza sociale in Italia. ,

Nell’ intento di cogliere il ruolo dell’ azione legislativo-parlamentare svolta dalle diverse formazioni governative succedutesi alla guida del potere esecutivo in Italia nel ”pension lawmaking”, qui concentrerò’ l’attenzione sulla variazione dell’incidenza delle iniziative di legge governative riguardanti i lavoratori dipen­ denti del settore privato. Da questa particolare angolazione e’ emerso che il profilo dell’ evoluzione diacronica del peso relativo della quantità’ delle propo­ ste di legge di iniziativa governativa registra un andamento decrescente analogo a quello appena descritto a proposito dei pensionati (si veda la Tab. A2 in appendice). Infatti, anche qui si può’ osservare la presenza di due significa­ tive battute d’ arresto: questa volta, tuttavia, esse si collocano nel corso della quinta e della sesta legislatura (anziché’ nella sesta e nella settima). Non e’ difficile associare queste specifiche dinamiche parlamentari con il rilevante ci­ clo di scioperi che caratterizza in particolare tutto il periodo 1968-1972 (Pia- *oriio,1972; Cella, 1979) e con il correlalo intenso e consistente incremento della capacita’ di pressione del movimento sindacale italiano sui centri decisionali politico-governativi. Quello che invece appare, ad un’ osservazione superficiale, in qualche modo sorprendente e’ la mancata continuazione di questa fase ascen­ dente del ciclo governativo-parlamentare anche durante la settima legislatura, connotata politicamente • com’ e’ noto dalla formazione di una maggioranza di "solidarietà’ nazionale" con la presenza del PCI. Tuttavia, 1’ apparente con­ traddittorietà’ appena rilevata si dissolve quando si consideri che il contesto politico generale in cui si assiste alla nascita (e alla repentina dissoluzione) dei governi di "Grosse Koalition" nella settima legislatura (1976-1979) si presenta, in realta’, profondamente caratterizzato dall’ apparizione, all’ interno del pro­ cesso decisionale, di forti tendenze alla inibizione della produzione di interventi regolativi derivante dallo stato di sostanziale "paralisi” del centro decisionale governativo che riduce la capacita’ effettivamente innovativa degli outputs nor­ mativi elaborati. In altre parole, 1’ introduzione nell’ agenda politica di issue altamente conflittuali si risolve non già’ in un incremento dell’ efficacia dell’ azione regolativa del governo ma, al contrario, in una tendenziale perdita di efficacia decisionale dovuta alle tensioni (spesso sotterranee) che - come diretta reazione - emergono ed attraversano 1’ arena parlamentare. Il "governo debole” (Donoloe Fichera, 1981) che si forma in questi casi si delinea allora precisamente come una strategia difensiva di adattamento "mimetico" messa a punto dalle forze che, in questo "game” a somma-zero (Rapoport, 1974; Tliurow, 1980), si delincano come "losers” (la DC e il PSI nel caso specifico). Discende, di qui, la possibilità’ di interpretare - al di la* delle possibili implicazioni in termini di "sovraccarico" della domanda politica (Rose, 1980) - questa forma di dinamica politico-parlamentare dell’ azione governativa come la risultante dell’ azione congiunta di due distinti fattori. Il primo, riguarda la capacita’ di pressione di organizzazioni sindacali non immediatamente riconducibili (come nel caso delle federazione unitaria CGIL-CISL-UIL) a univoche e ben individuabili ma­ trici partitiche. Il secondo concerne l’effetto tendenzialmente paralizzante della perdita di intensità’ nel grado di ”competitiveness” complessiva del sistema par-

titico conseguente all’ abbandono di una chiara contrapposizione (parlamentare, non necessariamente politica) tra maggioranza ed opposizione.

d) I dipendenti pubblici

Anche in questo settore il peso delle iniziative legislative dei vari governi in carica segue • come ben mette in luce la Tab. A3 in appendice - un trend nettamente decrescente per le prime cinque delle otto legislature considerate per poi registrare una consistente ripresa nel corso delle ultime tre. Di nuovo, si pone quindi 1’ esigenza di comprendere le ragioni che sono alla base di que­ ste specifiche dinamiche parlamentari. A questo riguardo, va immediatamente fatto rilevare come il minimo assoluto dell’ incidenza dell’ azione governativa in questo settore della produzione legislativa si manifesti nel corso della quinta le­ gislatura. Ora, se si raffronta questo andamento con quello relativo alla * classe operaia” più’ sopra descritto non si possono non notare alcune tendenze asim­ metriche certo non casuali. Infatti, come evidenzia la Fig. 5.1 qui sotto, se fino alla quarta legislatura non si osservano nei due andamenti sostanziali diversifi­ cazioni, a partire dalla quinta legislatura si registra una netta divaricazione delle dinamiche della composizione interna del flusso delle proposte di legge di ini­ ziativa governativa. Divaricazione, questa, che tenderà’ a ricomporsi solamente

con la ottava legislatura. ______ _ _____

Fig. 5.1 — Confronto del I'incidenze percentuale dei progetti di legge governativi riguardanti i lavoratori dipendenti del settore privato e quelli del settore pubblico

Risulta difficile, a questo punto, non associare questo processo di diversi­ ficazione dei maccanismi di allocazione delle priorità’ nell’ agenda governativa della politica pensionistica al grande ciclo di lotte sociali e politiche (tanto a livello istituzionale quanto a livello extra-istituzionale) che caratterizza tutto il periodo che va dalla fine degli anni Sessanta alla fine del decennio successivo. Il generale riequilibrio delle strutture di potere sociale e politico in direzione di uno spostamento (relativo) a favore della "classe operaia* che si registra in questo periodo produce un impatto sulle strategie politiche delle maggioranze di governo (oltre che dei governi stessi) che si traduce, come già* altrove ho sot­ tolineato, nell’ adozione di strategie di adattamento capaci di neutralizzare *de facto* * accogliendole formalmente - le rivendicazioni più’ politicamente dirom­ penti (per la struttura delle loro basi di consenso politico ed elettorale). Ancora una volta quindi, come dimostra chiaramente la 'normalizzazione* allocativa (nel lavoro parlamentare delle diverse compagini governative) a cui si assiste durante la ottava legislatura, appare quanto mai evidente la difficolta’ (impossi­ bilita1) di concepire 1’ azione governativa - luogo privilegiato di condensazione e di accumulazione delle tensioni e contraddizioni sociali e politiche delle società’ a capitalismo maturo (Offe, 1984; Habermas, 1976; Poulantzas, 1978) - come neutrale rispetto ai protagonisti collettivi della lotta (re)distributiva.

e) 1 lavoratori autonomi

I lavoratori autonomi, cosi’ come i pubblici dipendenti, costituiscono - nes­ suno ormai lo ignora • una delle principali sacche di consenso politico ed eletto­ rale a cui hanno attinto in questi decenni di storia repubblicana le maggioranze prima centriste e poi di centro-sisnistra che hanno governato e continuano a governare la società’ italiana. Per questo essi meritano una attenzione tutta particolare (Berger, 1974, 1981). Particolare perche’ - come indicato nei pre­ cedenti capitoli - questo raggnippamelo di policy-takers appare, da un puro punto di vista quantitativo, un po’ marginalizzato nel processo di produzione legislativa in campo pensionistico. A questa "marginalità’* quantitativa, tutta­ via, non corrisponde minimamente anche una marginalità’ "qualitativa*. Basti infatti pensare, ad esempio, al peso che, nel dissesto degli equilibri finanziari dell INPS, hanno avuto le gestioni autonome dei regimi pensionistici dei coltivatori diretti, soprattutto, ma anche dei commercianti e degli artigiani. 1

Premesso tutto ciò', si può’ passare all’ esame del peso che le iniziative legi­ slative dei vari governi hanno avuto in questo comparto della politica pensioni­ stica italiana. La ricerca ha messo in luce che, nell’ agenda politica del governo,

1 Va rilevato, tuttavia, eh* in questi ultimissimi anni la situazione, grazie ad alcuni intereventi correttivi, ha registrato un ’inversione di tendenta

l’issue deila copertura assicurativa a fini pensionistici di queste categorie di la­ voratori autonomi sia stata sostanzialmente marginale (come indica la Tab. A4 in appendice). Quest fatto, pero’, non deve essere interpretato come il riflesso di un atteggiamento politicamente punitivo del potere esecutivo verso questi settori di popolazione. Al contrario, esso dimostra come il governo in realta’ si sia sempre preoccupato di recepire le pressioni provenienti dalle associazioni sisndacali di categoria del mondo del lavoro autonomo. La scarsa rilevanza delle iniziative legislative dei governi in direzione dei problemi pensionistici dei que­ ste categorie e’ da mettere in relazione, per le prime quattro legislature, con certe considerevoli resistenze opposte dalle associazioni di categoria (dei com­ mercianti in particolare) (Cherubini, 1977) all’ estensione della copertura assi- curativa obbligatoria a tutta la sfera dei lavoratori indipendenti. Per le ultime quattro legislature, non più’ dominate dalla questione del completamento della rete di copertura assicurativa alla generalità’ dei principali settori economici, 1’ apparente inerzia parlamentare dei vari dicasteri governativi nel presentare proprie proposte di legge riguardanti i regimi pensionistici di questo settore di popolazione potrebbe, in via ipotetica, essere ricondotta in buona misura alla ridotta azione rivendicativa di questi settori della forza-lavoro. Ciò’ potrebbe essere interpretato alla luce del fatto che le loro organizzazioni di categoria, consapevoli dei privilegi (relativi) accordati dalla legislazione pensionistica ai loro associati (essenzialmente in termini di rapporto contributi/prestazioni), sì sono sistematicamente astenute dal promuovere effettive azioni rivendiacative in questo settore della politica sociale. D ’ altro canto, questa inerzia governativa può’ essere fatta risalire anche al fatto che i vari governi si sono astenuti dal pro­ muovere autonomamante azioni rivolte a riequilibrare lo "sbilancio” a favore dei lavoratori autonomi, preoccupati evidentemente di non intaccare uno dei loro più’ forti capisaldi politici ed elettorali. La combinazione di questi due fattori può’ spiegare cosi’ la particolare configurazione della dinamica delle iniziative legislative dei diveridicasteri in carica indirizzate verso le categorie del lavoro autonomo.

f) I liberi professionisti

I liberi profesionisti, nel più’ generale panorama pensionistico italiano rap­ presentano - da un punto di vista istituzionale ed organizzativo dei rispettivi regimi previdenziali - uno dei pochi segmenti del sistema pensionistico relativa­ mente ai margini delle problematiche connesse con la crisi finanziaria che, invece, caratterizza la quasi generalità’ degli altri regimi facenti capo all’ INPS. La rela­ tiva atipicità’ di queste isole dell’ arcipelago pensionistico-previdenziale italiano si e’ tradotta in una limitata rilevanza politico-parlamentare di questa issue. Tale elemento caratteristico si coglie chiaramente anche nell’ analisi del flusso delle iniziative legislative dei diversi governi indirizzate verso questa composita categoria professionale. Infatti, e’ risultato che, da un punto di vista diacronico,

il peso delle iniziative governative in questo specifico comparto della politica pensionistica, hanno seguito un andamento ciclico (come suggerisce la Tab. A5 in appendice). 1 suoi massimi relativi si registrano rispettivamente durante la prima e la quinta legislatura; i minimi, per contro, si situano nella terza e nell’ ottava legislatura. L’ aspetto che forse, in un’ ottica politologica, merita più’ attenzione riguarda il massimo della quinta legislatura. Come spiegare, infatti, tale particolare configurazione se non supponendo un preciso calcolo politico da parte dei dicasteri in carica in quel periodo ? E che di calcolo politico si tratti e’ indicato anche dal fatto, ricavabile dalla stessa tabella, che nel corso della stessa quinta legislatura il peso relativo delle omologhe iniziative legislative della DC accusa un minimo relativo. Ne discende che appare problematico interpretare la dinamica del flusso delle proposte di legge presentate dai governi in questa legislatura come il risultato delle pressioni dei gruppi parlamentari del partito di matrice cattolica - la DC. Più’ realistico sembra, invece, ricercare le ragioni di questa divaricazione tra compagini governative e partito di maggioranza relativa nella necessita’ avvertita dal primo di reagire all’ indebolimento delle sue basi consensuali ed elettorali presso la classe operaia come cpnseguenza dell’ ondata di lotte sindacale del periodo 1968-1972 rispondendo con un potenziamento delle iniziative politiche in favore dei tradizionali strati sociali filogovernativi, di cui i liberi professionisti (con le loro molteplici associazioni di catagoria) costitui­ scono un non secondario trave portante.

La curva discendente che dalla sesta legislatura, poi, si estende alla settima e all’ ottava sembra - inter alia - potersi mettere in relazione con il modificarsi della situazione politica generale. In essa, ad un movimento sindacale proiettato in direzione di una sempre maggiore capacita’ di pressione politica, si sostitui­ sce - negli anni della crisi economica successiva all’ ”oil shock” del 1973 - un movimento sindacale progressivamente sempre meno incisivo e tendenzialmente sempre più’ risucchiato nei meccanismi dei legami con i partiti politici di cui le diverse organizzazioni del movimento sindacale più’ o meno direttamente pos­ sono essere considerate espressione. In questo contesto generale, la strategia del PCI di "attenzione” prima verso i ceti medi e più’ tardi - in un quadro di strategia politica per molti versi cambiata - verso le figure "professionalizzate” del terziario tradizionale ed avanzato rende meno acuto per i diversi dicasteri in carica il problema del "ricompattamento” dei settori di elettorato da sempre collocati su posizioni filogovernative.

Tutte le schematiche considerazione sviluppate in questo breve paragrafo, non hanno certo la pretesa di esaurire 1’ analisi dei fattori che possono spiegare la dinamica specifica delle iniziative governative in questa area della legislazione pensionistica ma, molto più’ semplicemente, quella di indicare alcuni percorsi di ricerca e di riflessione lungo cui approfondire 1’ analisi. Essi saranno ripresi e sviluppati a più’ riprese nei capitoli succesivi.

Questo estremamente composito ed eterogeneo raggruppamento di categorie entrate nella sfera della copertura pensionistica non in virtù’ di una loro precisa collocazione nel mercato del lavoro ma, invece, proprio per la loro "esteraita”’ rispetto ad esso costituisce, lo si e’ ricordato non poche volte nelle pagine prece­ denti, uno dei principali poli di attrazione della produzione di progetti di legge relativi al sistema pensionistico in Italia. Diventa allora interessante studiare lo specifico ruolo avuto dai diversi governi in carica in questo processo legislativo- parlamentare. Anche qui - come si può’ notare dalla Tab. A6 in appendice - l’andamento del peso relativo delle iniziative legislative del governo si presenta come non lineare. Infatti, si può’ agevolmente osservare che, dopo un periodo di marcata e rapida diminuzione del livello dell’ incidenza governativa dalla prima alla quarta legislatura, si assiste a partire dalla quinta ad una costante ripresa di interesse da parte del governo per le sorti pensionistiche di questo autentico coacervo di categorie "a residuali”. Va inoltre sottolineato die e’ nel corso della settima legislatura che si colloca il massimo relativo di questa seconda fase dell’ azione legislativo-parlamentare dei dicasteri alla testa dell’ esecutivo. Difficile risulta non mettere in relazione questo fatto con la specificità’ ed il carattere essenzialmente anomalo della settima legislatura nella storia politica dell’ Italia repubblicana. Si può’ quindi sostenere che non si può’ escludere che la presenza del PCI nell’ area della maggioranza di governo in questa fase cruciale dello scontro politico dell’ Italia contemporanea abbia indotto i governi in carica a . quell’ epoca a mostrarsi più’ attivi verso quel raggruppamento di policy-takers.

' Questo'non implica necessariamente una esplicita adesione ai valori universa­ listici. Tale adattamento, infatti, può’ benissimo conciliarsi con le tradizionali pratiche clientelari. Esso, in definitiva, e’ un riflesso di un maggior impegno verso le categorie "deboli".

In questo prima sezione del presente capitolo 1’ attenzione e’ stata focaliz­ zata sull’ analisi dell’ incidenza che le iniziative legislative dei vari governi che si sono succeduti alla guida del potere esecutivo hanno avuto rispetto al flusso complessivo delle proposte di legge presentate in parlamento nel corso delle otto