Strategie elettorali e distribuzione di benefic

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In un sistema pensionistico quale quello italiano che, oltre a presentare un molto elevato grado di complessità’ organizzativa, istituzionale e normativa, e’ caratterizzato da una quasi assoluta subordinazione al processo di legificazione (Maestri, 1984; Regonini, 1985), il potere legislativo inteso in senso lato si trova a poter intervenire e a decidere su un complesso molto vasto di aspetti tecnico­ operativi propri del sistema pensionistico. Questo pressoché’ totale monopolio (quanto meno ad un livello formale) del parlamento in materia di decisioni ri­ guardanti le prestazioni di ” income maintenance” erogate dai diversi regimi pensionistici, offre ai diversi attori parlamentari (individuali e collettivi) uno spettro estremamente ampio ed articolato di possibilità’ di intervento derivante proprio dalla ricchezza dei settori regolati legislativamente. Basti pensare, ad esempio, al fatto che rientrano in quest’ ambito normativo aspetti quanto mai * diversificat che vanno dalla definizione dei requisiti di accesso alle diverse pre­ stazioni, al livello stesso delle prestazioni, all’ entità’ dei contributi previdenziali e alla loro distribuzione.

Non può’ quindi stupire che, in un’ analisi dell’ impatto del ciclo elettorale sulle strategie di comportamento nel processo di produzione legislativa dei di­ versi partiti politici, 1’ attenzione venga focalizzata anche sulla dinamica del ■contenuto” delle proposte di legge da essi presentate.

Ancora una volta le variazioni che la caratterizzeranno saranno viste come indicatori della variabile centrale su cui si impernia questa parte della ricerca: la competizione interpartitica. Per poter compiere questa analisi, le proposte di legge presentate nel corso delle otto legislature qui studiate sono state classificate in cinque categorie in funzione del tipo prevalente di contenuto insito nei provve­ dimenti proposti. La tipologia che ne e’ risultata si articola rispettivamente nelle seguenti cinque classi di proposte di legge riguardanti il sistema pensionistico: 1) di riforma; 2) di istituzione di nuovi regimi/programmi/prestazioni; 3) di estensione di prestazioni/benefici preesistenti a nuovi beneficiari; 4) di aumento del livello delle prestazioni erogate e, infine, 5) a contenuto prevalentemente amministrativo.

Per poter meglio comprendere gli effetti del ciclo elettorale - inteso nel senso di un tendenziale, anche se dinamicamente instabile, andamento ciclico del pro­ cesso di competizione interpartitica in questo settore delle politiche sociali - e’ opportuno avere una visione generale della configurazione diacronica della

struttura del "policy content* dei quattro principali lawmakers italiani: i go­ verni in carica, la DC, il PCI e il PSI. Il dato maggiormente significativo emerso al riguardo c e' quello della netta predominanza, all’ interno del flusso delle proposte di legge presentate dai quattro protagonisti delia vita parlamentare in Italia, delle iniziative legislative a contenuto prevalentemente amministrativo 7.

Focalissando ora 1’ analisi sulla dinamica competitiva e sulle sue variazioni in periodi preelettorali, la ricerca ha permesso di rilevare 1’ esistenza di un impatto non trascurabile del fattore elettorale sul pattern delle iniziative legislative dei diversi competitori. Infatti, esaminando singolarmente gli intrecci dei flussi competitivi per tipo di contenuto dei provvedimenti proposti nei vari progetti di legge appare chiaramente questo insieme di effetti di perturbazione della struttura della copi petizione interpartitica. Tutto questo risulta ben evidenziato dalla tab. 6.10 che presenta i valori generali del periodo 1948-1983 confrontati con quelli dei periodi (anni) preelettorali.

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°Per un'analisi p iù ’ dettagliata rinvio al prossimo capitolo ed in particolare alla figura 7.2. 7 Questo tipo di iniziative legislative si caratterizza per il ridotto im patto sia in termini di

Essa mostfa infatti come la struttura della dinamica della competizione inter­ partitica risenta delle turbolenze innescate dall’ avvicinarsi di elezioni politiche generali. Da essa e’ cosi’ possibile ricavare che tutti e quattro i principali law- makers italiani reagiscono in maniera piuttosto sensibile al fattore elettorale adattando e modificando i rispettivi comportamenti parlamentari ili materia di iniziative legislative concernenti le politiche pensionistiche. I dati in essa conte­ nuti indicano poi chiaramente come sia il PCI il partito che rivela la maggiore reattività* da questo specifico punto di vista.

Osservando ora la composizione interna delle variazioni prodotte dal ciclo elettorale in funzione della loro distribuzione tra i diversi tipi di policy con- tent, appare come i decision-makers qui analizzati abbiano adottato strategie di comportamenti adattivi diversificate. Questa diversificazione di strategie di adattamento della capacita’ di rappresentanza politica in periodi preelettorali si manifesta - come già’ segnalato in precedenza - essenzialmente attraverso una diversa "allocazione ” (tra interessi e contenuti) di risorse ed energie nel la­ voro di produzione legislativa dei vari lawmakers. Tale riallocazione e’ rilevabile grazie alle variazioni dei valori dei coefficienti di correlazione tra i flussi di ini­ ziative legislative riferiti separatamente sia all’ intero periodo qui studiato che ai periodi preelettorali. Grazie a questo approccio, si può’ notare come queste strategie riallocative del lavoro parlamentare abbiano implicato rispettivamente per i vari governi in carica un’ accresciuta sensibilità’ per gli issues legati all’ estensione della copertura di preesistenti regimi pensionistici; per la DC una rin­ novata attenzione verso le problematiche di riforma del sistema pensionistico; per il PCI una consistente rivalutazione dell’ importanza degli aumenti delle prestazioni e, infine, per il PSI la riscoperta dèli’ issue relativo all’ istituzione di nuovi regimi/programmi pensionistici.

Evidentemente, il fattore elettorale non si ripercuote solamente sulla strut­ tura generale della competizione tra i più’ importanti decision-makers presenti in parlamento, ma anche sui flussi e le vischiosita’ che caratterizzano le in­ terrelazioni tra le diverse coppie di competitori che si possono identificare nel pension-lawmaking. La ricerca ha permesso di rilevare - per le tre coppie antago­ niste DC-PCI, DC-PSI e PCI-PSI - una generalizzata tendenza a incrementare il livello della competizione in particolare intorno alle aree della politica pen­ sionistica contraddistinte da una maggiore rilevanza quali quelle legate sia alla riforma del sistema pensionistico che all’ estensione della copertura assicurativa. Come infatti mette in rilivo la tabella 6.11 la dinamica competitiva in periodi preelettórali si fa più* intensa, in relazione alle proposte di legge di riforma del sistema pensionistico italiano, soprattutto per le coppie DC-PCI e DC-PSI.

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Per quanto riguarda invece 1’ area dell’ estensione di regimi/programmi di que­ sta componente centrale della politica sociale, il fattore elettorale produce un considerevole incremento nel grado di competizione parlamentare per le coppie PCI-PSI e PSI-Governi in carica, come evidenziato dalla sottostante tabella 6.12

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Decisamente irrilevanti, per contro, appaiono gli effetti del ciclo elettorale sulla dinamica della competizione interpartitica connessa al flusso delle iniziative legislative attinenti all’ istituzione di nuovi regimi/programmi pensionistici. Quando, d ’ altro canto, gli issues al centro delle proposte di legge concernono 1’ elevazione del livello delle prestazioni pensionistiche, e’ possibile osservare come il fattore elettorale comporti - come evidenziato dai dati della tabella 6.13 qui sotto - un davvero considerevole aumento della competizione interpartitica tra la DC e il PSI.

Va inoltre sottolineato come gli omologhi effetti del ciclo elettorale sul compor­ tamento parlamentare della coppia DC-PCI siano caratterizzati da un’ evidente simmetricita’ rispetto a quelli della coppia DC-PSI. Ciò’ e con tutta probabilità’ da mettere in relazione con il diverso uso politico (Maestri, 1984; Berger, 1974) praticato dal PCI nella sua azione in materia di politica pensionistica. Un uso meno esposto alle tentazioni (e pressioni) del particolarsmo e del clientelismo cui questo fulcro delle politiche redistributive, più’ facilmente di altri, si presta.

In conclusione, si può’ sottolineare che i risultati più’ significativi emersi dal­ l’analisi del ruolo della competizione interpartitica e sul processo di produzione dei progetti di legge pensionistici concernono l’esistenza di una differenziazione dei flussi di competizione tra i diversi partiti in funzione sia delle diverse coppie di competitori che dei gruppi di interesse di volta in volta chiamati in causa. Quanto, poi, al fattore elettorale si e’ potuto osservare come esso mostri de­ gli effetti evidenti non tanto sul piano della produzione di iniziative legislative quanto su quello della competizione interpartitica. Infatti, e’ emerso che in pe­ riodi prossimi alla scadenza elettorale il livello della competizione tra i partiti tende ad aumentare in maniera considerevole. In definitiva, dunque, si può’ ritenere die la competizione interpartitica ed il fattore elettorale svolgano un ruolo di cruciale importanza nella dinamica della produzione di iniziative legi­ slative e, quindi, indirettamente nella produzione di di interventi regolativi per via legislativa.

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Capitolo 7

LE TECNICHE E GLI