L’arena parlamentare nei sistemi politici di tipo democratico-rappresentativo costituisce, nel processo di regolazione politica, il luogo in cui si condensano i momenti di maggior visibilità’ dell’intero processo decisionale. Infatti, sia che esso abbia inizio nell’azione delle lobbies o che nasca autonomamente all’interno dei partiti e dei governi, le decisioni più’ importanti - anche se spesso solo for malmente - debbono essere approvate nel parlamento (Cassola, 1981). Se ciò’ non e’ sufficiente per affermare che e’ nell’arena parlamentare che hanno luogo i "giochi” politici più’ rilevanti, tuttavia si può’ ritenere che in essa le varie wjum vengono politicizzate. Lo strumento legislativo costituisce, dunque, come già’ rilevato, il veicolo principale (anche se ovviamente non l’unico) di ogni inter vento regolativo. Il problema centrale diventa allora quello di illuminare, alla luce delle considerazioni svolte nelle sezioni precedenti, le modalità’ ed il "senso” dell’uso politico delle politiche redistributive negli welfare states contemporanei da parte degli attori che danno vita all’arena parlamentare. Tutto ciò’, d ’altra parte, va considerato alla luce del fatto che il sistema pensionistico in Italia ap pare, come risulta dai molti studi dedicati alle strutture del sistema di sicurezza sociale caratterizzato da un elevato grado di frammentazione e di intricatezza che indicano la mancanza di un disegno unitario. Per tentare di comprendere,
allora, se questo stato di cose sia il prodotto di un calcolo razionalmente perse guito da qualche attore politico o sia invece la risultante "involontaria” (Boudon, 1977) di un complesso processo di interazione politica dentro e fuori dell’arena parlamentare e’ necessario penetrare nella logica dell’azione di partiti e governi.
L ipotesi di fondo da cui questo lavoro prende avvio e’ che il sistema pensio nistico italiano e’ cosi1 frammentato e "ingiusto” perche’ gli attori politici che hanno elaborato la politica pensionistica si sono trovati investiti da spinte con traddittorie, profondamente radicate nella più’ generale dinamica dei conflitti (re)distributivi propri delle società’ a capitalismo keynesiano. Queste spinte contraddittorie sono legate essenzialmente a tre elementi di fondo: a) l’interclas sismo gerarchizzato della DC 8; b) la modificazione della struttura dei rapporti di forza tra "Destra” e "Sinistra" in favore di quest’ultima e c) la emergenza di una crisi fiscale senza precedenti. Dalla combinazione di questi tre elementi e’ derivata una intensa politicizzazione della issue pensionistica alimentata, ol tre che dalla frammentazione e dalla dispersione della domanda di rappresen tanza accompagnata da una notevole differenziazione sul piano della capacita’ di pressione sui policy-makers, anche dalla crescente competizione interpartitica nell’arena politica sia tra i partiti della maggioranza che tra questi e quelli di opposizione.
Ciò’ che ne e’ scaturito e’ costituito da una lunga serie di decisioni (e di "non decisioni") in cui si confondono diverse concezioni del ruolo del sistema pensio nistico. Infanti, accanto ad una concezione " assicarativo-previdenziale” - che vede nel sistema peifsionistico solo uno strumento per il mantenimento del red
dito
dei beneficiari senza alcunproposito
redistributivo in senso egualitario - sisono registrati timidi tentativi di introdurre delle misure che si muovevano nella direzione di usare il sistema pensionistico come uno strumento per diminuire le disuguaglianze nella distribuzione del reddito.0 Ma dietro queste concezioni si nascondevano non solo ideologie diverse ma anche persistenti conflitti di inte ressi. Da un lato, infatti, la politica pensionistica e’ stata utilizzata per un lungo periodo dai partiti della maggioranza come strumento per la (ri)produzione del consenso delle tradizionali clientele concentrate in larga misura nei settori del terziario tradizionale (coltivatori diretti, commercianti e artigiani, da una parte, e pubblico impiego, dall’altra) e nelle regioni meno sviluppate del Mezzogiorno. Dall’altro, soprattutto quando le crisi economiche che si sono succedute a partire dalla prima meta’ degli anni Settanta (Boltho, 1982) hanno fatto esplodere la "crisi fiscale” (O’Connor, 1973, 1984) i limiti delle politiche pensionistiche fino
*Qui il termine gerarchizzato indica che la Democrazia Cristiana, proprio in virtù’ della «un matrice confessionale cattolica, pur essendo sostanzialmente un partito delia piccola e media borghesia si presenta anche come un partito 'popolare” aperto agli interessi della classe lavoratrice Questa (lim itata) apertura, per altro, non fa venire meno il primato della rappresentanza degli interessi dei settori della piccola e media borghesia nella strategia e nell’azione politica di questo partito.
°Si pensi, ad esempio, all’introduzione della'pensione sociale” e all'istituto dell "'integrazione al minimo” .
ad allora perseguite sono emersi con tutta la loro evidenza. Infatti, la crescente difficolta’ di contemperare le diverse spinte e controspinte provenienti sia dalla costellazione degli interessi (domanda di razionalizzazione in senso egualitario del sistema pensionistico) che dalla dinamica sistemica (necessita’ di riformare il sistema pensionistico per armonizzare la politica sociale alle linee di politica neo-liberiste affermatesi dalla fine degli anni Settanta) ha prodotto una situa zione di paralisi decisionale che ha finora impedito sia l’affermazione di una linea prevalente di ristrutturazoione di questa area centrale delle politiche sociali in Italia. Non solo, in effetti, non si e’ imposta una strategia di qualificazione in senso egualitario della politica pensionistica ma non si e’ affermata, nonostante i molti tentativi, una linea di radicale ridimensionamento delle componenti re- distributive dell’attuale sistema pensionistico.
La tesi centrale che, quindi, cerco di sviluppare nelle pagine di questo lavoro e’ che la politica pensionistica effettivamente perseguita e praticata in Italia e’ interpretabile solo alla luce della dinamica del sistema politico italiano. La di pendenza di questa area delle politiche sociali dalla sfera della politica - una dipendenza questa che travalica ovviamente il caso italiano configurandosi come universale finche’ essa sara’ al centro dell’arena regolativa pubblica - nella spe cifica realta’ italiana si esplica essenzialmente sulla base delle componenti fon damentali del suo sistema politico. Il sistema degli interessi, le caratteristiche del sottosistema partitico, la struttura della rappresentanza sono i capisaldi del "gioco” in cui i protagonisti del processo decisionale politico (partiti e governi) svolgono la loro incessante azione. E’ da questa, può’ essere utile ricordarlo, che scaturiscono le scelte delle politiche pubbliche. Da questa angolazione par ticolare, la politica pensionistica in Italia, con tutti i suoi tratti distintivi messi in luce dai numerosi studi già’ segnalati, viene qui interpretata principalmente come la risultante dell’intreccio di fattori quali l’interclassismo del maggior par tito italiano (la Democrazia Cristiana), la mancanza di alternanza di governo, la frammentazione del sistema dei partiti. D ’altro canto, non si può’ ignorare che sullo sfondo della dinamica dell’arena politica i cui tratti fondamentali sono qui schematicamente delineati, rimane con tutto il suo carico di problemi e di interrogativi la dimensione strutturale della class politics. Non si può’, infatti, comprendere fino in fondo la politica pensionistica se non la si collega, sia pure senza approfondirne il legame (come purtroppo in questo lavoro per ragioni di economia della ricerca), alla sfera dei conflitti (re)distributivi che accomu nano le società’ ”a capitalismo avanzato” (Offe, 1977; Giddens e Held, 1982). Solo riconducendo questo settore cruciale della politica sociale italiana al solco dei conflitti (re)distributivi 10 appare in effetti possibile cogliere in senso più’ profondo dell’azione di partiti e governi.
Nella prospettiva qui adottata, l’analisi delle determinanti della politica pen
" ’Una notazione terminologica. II prefìsso 're* in 'redistrìbutivo* e* qui messo tra parentesi per enfatizzare la stretta interconnessione che, a mio modo di vedere, si ha tra conflitti redistributivi - legati cioè’ alla redistribuzione del reddito operata dalie politiche pubbliche - e i conflitti distributivi - collegati alla distribuzione del reddito effettuata dal mercato.
sionistica viene imperniata sull’arena parlamentare non perche’ io ritenga che il potere politico trovi in quella sede il massimo della concentrazione ma per che’, come già’ sottolineato in precedenza, e’ nell’istituzione parlamentare che si registra ad un tempo il massimo di pubblicità’ dell’azione dei vari deciston-
makers ed il massimo flusso (diretto ed indiretto) di processi decisionali. Da
questa specifica angolazione, la scelta di focalizzare l’attenzione sull’intero pro cesso di produzione legislativa trova giustificazione nel fatto che i progetti di legge e le conseguenti leggi pensionistiche sono qui interpretate non già’ come determinanti della politica pensionistica ma invece come indicatori dell’azione dei protagonisti del processo decisionale che anima l’arena parlamentare. E’, infatti, nelle interdipendenze di strategie politiche concorrenti e contrapposte che lungo le pagine di questo lavoro cerco di illuminare e fare emergere i fattori che hanno "plasmato” questa componente centrale delle politiche sociali nella versione italiana dell’welfare state.
In questo terzo capitolo, che chiude la parte introduttiva, lo scopo principale e’ stato quello di delineare alcune delle più’ significative coordinate teoriche che delimitano l’approccio che ho tentato di realizzare con la ricerca che qui presento. Dopo aver messo in risalto come non si possano ignorare in questo tipo di analisi esplicitamente fondata sull’enfatizzazione della qualita’ di attori- cioè’ di soggetti non solo capaci di "comportamenti” reattivi ed adattivi, ma in grado anche di perseguire un fine autonomamente individuato - dei protagonisti del
policy-making la dimensione della "razionalità’” dell’agire degli attori individuali
e collettivi coinvolti nel processo decisionale e quella, ad essa indissolubilmente associata, della "congruenza* dei suoi ovtcomes. Nelle successive tre parti lo schema interpretativo qui abbozzato nelle sue linee essenziali, verrà’ applicato all’analisi dei rapporti tra arena parlamenare e regolazione politica in un settore, quale quello della politica pensionistica, per molti aspetti di cruciale importanza nella futura evoluzione del sistema di welfare italiano.