Dinamica politica e dinamica parlamentare

In questo primo paragrafo dai propositi essenzialmente descrittivi, ]’ azione par­ lamentare dei diversi gabinetti governativi succedutisi alla testa dell’ esecutivo sara’ osservata sulla base della di due ordini di parametri: 1’ incidenza percen­ tuale delle iniziative legislative del governo in campo pensionistico e la connessa distribuzione dei "pesi” per categoria socio-professionale di policy-takers. Ri­ prendendo in esame i dati già’ utilizzati in parte nel capitolo IV dove si era proceduto alla studio di alcuni di questi aspetti, qui l’attenzione sara’ incen­ trata sulla rilevanza quantitativa del flusso di proposte di legge pensionistiche di iniziativa governativa. Da questo specifica angolazione, risulta - come messo in luce dalla Tab. 5.1 qui sotto - che l’incidenza percentuale delle iniziative legislative del governo sul corrispondente totale varia sensibilmente nel tempo.

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Il problema, allora, diventa quello di spiegare queste variazioni ”over time” non già’ alla luce di fattori genericamente tecnici quanto, piuttosto, sforzandosi di coglierne tutta la ” non-casualita’” . Sarebbe, in effetti, ingenuo ritenere che questo complesso di variazioni si possano seriamente ascrivere a semplici aggiu­ stamenti più’ o meno di natura entropica ed accidentale. In politica, anche in quelle situazioni dominate da modelli di decision-making di tipo incremantale (Lindblom, 1977), gli outeomes vanno ricondotti anche ad azioni guidate da ben precisi criteri di razionalità’ politica (ben diversa, come tutti sanno, dalla razio­ nalità’ di tipo formale-amministrativo) (Downs, 1957, 1967; Benn e Mortimer, 1976). Alla ricerca, quindi, delle forme di razionalità’ politica capaci di ren­ dere ragione di tali variazioni , non può* non essere sottolineato I andamento

generale di questa variabile intrinseca dell’ azione parlamentare delle diverse compagini governative. La Tab. 5.1 mostra chiaramente come, da un punto di vista diacronico, si registri un generalizzato trend decrescente caratterizzato da una sensibile riduzione del peso (quantitativo) del volume delle proposte di legge di iniziativa governativa ed un simmetrico incremento di quello dei partiti. Se questa tendenza di lungo periodo può’ essere agevolmente messa in relazione con il processo di consolidamento del sistema partitico iniziatosi all’ indomani della fine della seconda guerra niandiale, va rilevato come dopo cinque legislature - dalla prima alla quinta, nel corso della quale si osserva il minimo assoluto (per legislatura) - contraddistinte, in quest’ ottica, da un ininterrotto restringimento dell’ importanza quantitativa delle iniziative legislative dei governi in carica, a partire dalla sesta legislatura si registra 1’ inizio di un nuovo ciclo di questa dinamica legislativo-parlamentare. Infatti, dopo il minimo toccato durante la quinta legislatura, nel corso della successiva si assiste ad un incremento nell’ incidenza delle proposte governative sul corrispondente totale, tendenza questa che continua anche nella settima legislatura per cominciare, invece, ad invertirsi nell’ ottava.

Come spiegare, allora, questa configurazione della dinamica "over time” dell’ azione del centro decisionale detentore del potere esecutivo ? Quali sono i fattori che sottendono questa evoluzione ? G ià’ ho accennato al progressivo processo di( consolidamento del sistema partitico italiano; tuttavia, questo fattore sembra inadatto a render conto delle variazioni intercorse dalla quinta legislatura in poi. A mio modo di vedere, una spiegazione delle particolarita’ messe in luce a partire sostanzialmente dalla quinta-sesta legislatura deve essere ricercata in direzione della scoperta e della conseguente interpretazione dei nessi (causali) tra azione legislativa e più’ generale situazione situazione politica e socio-economica. Per fare ciò’ e’ utile analizzare in dettaglio l’andamento dell’incidenza delle iniziative governative sul flusso di presentazione dei progetti di legge osservandone la dinamica in ciascuno dei 35 anni qui presi in esame. La connessa situazione e’ illustrata dalla tabella 5.2.

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1048 62.C 1968 13.7 1907 18.3 1970 20.0 1040 C3.1 1968 G.8 19G8 1G.7 197G 10.1 1960 46.4 1969 10.2 19G8 7.3 1977 7.2 1961 44.9 19C0 17.8 1909 7.0 1978 33.9 1062 38.9 19G1 36.1 197(1 7.0 1979 (1.0 1963 62.9 19G2 1G.6 1971 16.8 1979 7.6 1963 34.4 1&C3 1G.7 1972 13.7 1980 12.7 1964 16.7 19C3 6.G 1972 14.2 1981 12.2 1966 1C.1 19G4 G.8 1973 11.0 1982 18.4 I9 6 0 24.6 1906 16.9 1974 7.6 1983 6.6 1967 22.2 19GG 6.8 1976 11.3

(a) I doppi valori relativi agli anni 1953, 1958, 1963, 1968, 1972, 1976 1 1979 sono dovuti al fatto che questi anni hanno registrato la fine e 1’ inizio di due legislature consecutive. 1 due valori pertanto si riferiscono alle due frazioni di anno di competenza delle due legislature.

I dati in essa contenuti permettono di notare alcuni fatti particolarmente rivelatori della presenza (e del tipo) di fattori associati al processo morfogene- tico appena descritto. In primo luogo, si deve sottolineare come la più’ sopra enfatizzata inversione di tendenza si manifesti in maniera alquanto evidente già’ nel corso della seconda meta’ della stessa quinta legislatura (1971-1972). Tale andamento, caratterizzato da variazioni verso l’alto e verso il basso, prosegue anche nella sesta e settima legislatura. Ed e’ precisamente nel corso di quest’ul­ tima che si osserva il massimo relativo di questo ciclo dell’ azione parlamentare governativa nel settore della politica pensionistica. E’ inoltre interessante osser­ vare che proprio a partire dalla prima legislatura di centro-sinistra (la quarta) e nelle successive l’incidenza relativa delle iniziative legislative del governo rag­ giunge il suo valore massimo in corrispondenza con l’anno precedente la fine della legislatura. Questa particolarita’ suggerisce - come meglio si vedrà’ nel capitolo che segue - l’importanza del fattore elettorale.

Tutto ciò’ induce a ritenere che la variabile "rilevanza politica* di questa "issue” svòlga, in questo contesto particolare, un ruolo non secondario nella de­ terminazione della percezione - e; necessariamente, del conseguente outcome de­ cisionale misurabile in termini di volume di iniziative legislative - che i decision- makers governativi hanno del grado di attivazione del potenziale di "politicità’” connesso con questa area delle politiche di sicurezza sociale. La rilevanza politica dell’ issue pensionistica, d’altra parte, non può’ essere considerata come mero accidente occasionale (di natura più’ o meno stocastica), ma al contrario come la risultante di un complesso ed intricato processo di lotte (re)distributive che oppone - con intensità’ ed estensioni variabili - classi e gruppi sociali. Discende, di qui, l’opportunità’ di considerare come soggiacenti a queste dinamiche parla­ mentari una serie di fattori legati, in ultima analisi, ai rapporti di forza che di volta in volta si determinano tra le diverse classi in conflitto. Infatti, se lo stato dei rapporti di forza può’ essere studiato combinando insieme fattori sociali, economici e politici - osservabili indirettamente attraverso un numero teorica­ mente quasi illimitato di indicatori - risulta diffìcile non associare l’evoluzione

nel tempo

_peso

_proposte

in particolare, dei rapporti di forza tra le due principali classi antagoniste (ca­ pitale e lavoro) che si consolida sul finire degli anni Sessanta per protrarsi poi sostanzialmente per gran parte del decennio successivo.

In secondo luogo, accanto a questi sintomi rivelatori del cambiamento dei rapporti di forza, se ne possono osservare altri capaci di far emergere 1’ im­ portanza di questa macro-variabile nella determinazione del complesso dei vin­ coli/possibilità’ contingenti da cui scaturiscono le scelte di politica pensionistica

dei vari gabinetti alla testa del potere esecutivo. Tali ulteriori indicatori di que­ sto andamento tendenzialmente ciclico delle ini* iati ve legislative dei governi si possono rintracciare nel fatto, messo in luce dalla stessa tabella, che nel momento (sesta legislatura) in cui si registra il più’ consistente spostamento di poter in fa­ vore della classe operaia, il peso della specifica azione parlamentare dei governi aumenta sensibilmente. Appuntando, poi, 1’ attenzione sul versante politico della dimensione dei rapporti di forza tra le due principali classi antagoniste si nota un processo analogo nel segno ma più’ elevato nella intensità’ durante il pe­ riodo di massima prossimità’ al centro della struttura decisionale del principale partito politico espressione della classe operaia tradizionale (il PCI): la settima legislatura. In questa breve ma intensa stagione della vita politico-istituzionale dell’ Italia repubblicana in cui si assiste alla formazione di una maggioranza di “solidarietà’ nazionale” con la presenza determinante del PCI (anche se que­ st’ ultimo viene tenuto fuori dagli incarichi di governo), dal punto di vista della frammentazione partitico-parlamentare delle iniziative legislative nell’ area delle politiche pensionistiche, si osserva una propensione (rilevante qualitativamente più’ che quantitativamente) alla centralizzazione (nel governo) delle iniziative legislative. Questa propensione si manifesta in tutta la sua estensione nel corso del 1978 in cui, come già’ ricordato, si registra il massimo relativo di questo ciclo della dinamica parlamentare dell’ attività’ legislativa dell’ esecutivo.

Con l’ intento dì comprendere le ragioni di questa particolare situazione, tre sono, in un’ ottica intrinsecamente parlamentare, i possibili vettori causali: a) una riduzione "unilaterale” del volume delle loro rispettive attività’ nel processo di lawmaking da parte dei partiti presenti nel parlamento; b) un simmetrico ed altrettanto unilaterale incremento del numero delle proposte di legge di inizia­ tiva governativa e c) un "mix” variabile dei primi due. Ora, come si vede dalla stessa tabella 5.2, questa maggiore incidenza del flusso delle proposte di legge governative non risulta - nella seconda meta’ della settima legislatura - legato esclusivamente a uno dei primi due ordini di ragioni prima individuati quanto, piuttosto, ad una combinazione dei due. Infatti, la evidente diminuzione della omologa attività’ degli altri attori parlamentari e’ associata ad un sensibile au­ mento della quantità’ delle proposte di legge di iniziativa governativa. Queste due dinamiche appaiono, in questa fase della legislatura in cui il PCI tenta di concretizzare la sua strategia politica del "compromesso storico", inestricabil­ mente intrecciate. Ciò’, evidentemente non può non far pensare - come già’ altrove in questo lavoro e’ stato sottolineato - al fatto che 1’ abbandono (tempo­ raneo) delle classiche posizioni di opposizione da parte di quest’ ultimo partito si sia tradotto in una perdita complessiva di aperta ”competitiveness” da parte del sistema dei partiti. Ciò’ e’ conseguente alla attivazione di potenti meccani­ smi "competitivo-inibenti” nei due principali partiti (DC e PCI, ma soprattutto nel secondo), non interamente compensati dall’ innescarsi di processi di segno opposto negli altri partiti sia della maggioranza che dell’ opposizione in qual­ che modo marginalizzati dalla prospettiva di creare maggioranze fondate sull’ alleanza DC-PCI.