E’ noto che la storia politica dell’ Italia post-fascista può’ essere letta - al di la’ della condivisibilita’ o meno dell’ analisi in termini di bipartitismo imperfetto dei sistema partitico italiano (Galli, 1983) - come la storia di un sistema poli tico essenzialmente "bloccato” (Tarrow, 1977; Pasquino, 1980) dalla presunta (e da una non certo disinteressata parallela enunciazione della) ”impraticabilita’ democratica” della alternativa e/o dell’ alternanza politica imperniata sulla for mazione di maggioranze politico-parlamentari con la partecipazione del PCI. Le otto legislature che dal 1948 al 1983 si susseguono scandendo 1’ evolvere della situazione politica generale registrano la successione di quattro fasi politico istituzionali ben distinte: a) centrismo (DÓ e partiti minori di centro: PSD), PRI e PLI), dalla prima alla terza legislatura; b) centro-sinistra (DC e PSI oltre agli altri partiti di centro), dalla quarta alla sesta; c) "solidarietà’ nazionale" (DC e PCI, con il PSI e gli altri piccoli partiti di centro), settima legislatura; d) "pentapartito" (centro-sinistra allargato al PLI), dall’ ottava legislatura in poi.
In questa seconda sezione, 1’ analisi si imperniera’ intorno all’ impatto che le modificazioni intervenute nella composizione partitica delle diverse maggioranze politico-parlamentari che accompagnano queste diverse scansioni della vita poli tica dell’ Italia del secondo dopo-guerra ha prodotto sulle "strategie” di politica pensionistica perseguite dai vari governi in carica. In particolare, 1’ attenzione sara’ focalizzata sulla dinamica interna dello spettro delle caratteristiche intrin seche (interessi rappresentati, importanza demografica e rilevanza normativa) delle proposte di legge pensionistiche di iniziativa governativa. Tale esame sara’, inoltre, completato da uno studio delle variazioni della competizione interparti tica nelle varie fasi politico-istituzionali prima individuate.
Uno dei principali assunti su cui si regge il tentativo prima di ricostruire e poi di spiegare le modalità’ e i tempi di azione dei fattori politici nella formazione delle politiche pensionistiche in Italia compiuto in queste pagine, e’ che gli out- puts decisionali e i correlati outcomes sul piano previdenziale non possono essere appieno interpretati se non si tiene costantemente conto della centralità’ della dimensione della rappresentanza degli interessi nel processo di policy-making. Conseguentemente, in questo paragrafo lo spettro della distribuzione dei "costi"
e dei ” benefici” pensionistici tra le diverse aree della costellazione degli interessi sara’ messo in relazione con le modificazioni che si sono registrate nella com posizione partitica delle diverse maggioranze che hanno espresso i governi nelle otto legislature qui studiate.
Per comprendere la rilevanza del fattore "composizione partitica della mag gioranza di governo” nella formazione della politica pensionistica nel sistema di sicurezza sociale italiano, può’ essere utile prendere in esame i dati della Tab. 5.3 qui sotto.
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Da essa si ricava chiaramente come questo cruciale fattore politico si riveli "se lettivamente” significativo in funzione del raggruppamento di destinatari consi derati. Infatti, esso Appare influenzare direttamente la dinamica allocativa degli interventi regolativi in quest’ area della politica sociale italiana da inserire nell’ agenda politica dei governi in carica. La rilevanza di questa variabile politica si traduce cosi’ in una lunga serie di aggiustamenti e modificazione che, per quanto non interamente attribuibili all’ azione isolata di tale fattore, tuttavia risultano sicuramente non impermeabili ai suoi effetti.
Prendendo singolarmente in considerazione ciascuno dei sette raggruppa menti di policy-takers individuati in questo lavoro, si può’ agevolmente osservare come - nell’ azione legislativo-parlamentare dei vari dicasteri - la più’ elevata ”attenzione” politica verso la possibilità’ di dare vita anche in Italia a un si stema pensionistico di tipo universalistico si registra nel corso della fase politica caratterizzata da maggioranze politiche di centro-sinistra e "pentapartitiche”. E’ infatti durante queste due legislature che maggiore e’ il peso relativo delle ini ziative legislative del governo destinate ad introdurre un regime pensionistico di tipo universalistico e non solo o prevalentemente professionale. Per quanto con cerne invece il raggruppamento dei pensionati, risulta che in una prospettiva sincronica sono essenzialmente i governi espressione di maggioranze centriste quelli che si mostrano i più* attivi nella presentazione di progetti di legge. Per contro, assumendo un punto di osservazione diacronico, si nota che e’ nel corso della breve ma intensa stagione dei governi di "solidarietà’ nazionale” che si assiste ad una significativa ripresa di iniziativa da parte dei governi in direzione di questo eterogeneo gruppo di interesse.
Spostando 1’ attenzione sui lavoratori dipendenti del settore privato, si re gistra una sostanziale irrelevanza, da un puro punto di vista quantitativo, del fattore politico qui analizzato. Certo, ciò’ non implica che la composizione par titica delle coalizioni di governo - che si possono politicamente disporre lungo un continuum che va da compagini coalizionali di tipo "pro-labour” ad altre di tipo " pro-capital" - non influisca sugli outcomes della politica pensionistica. Anzi, proprio il fatto che esso si manifesti ininfluente sulla quantità’ delle spe cifiche proposte di legge indica che e’ sul piano della "qualita”* degli interventi regolativi che vanno ricercate le reali issues al centro della lotta politica per la (ri)distribuzione delle (scarse) risorse. Diversa, d’ altro canto, si presenta la situazione nel settore delle iniziative legislativo-parlamentare del potere esecu tivo rivolte verso i pubblici dipendenti. Qui, infatti, risulta che la formazione di maggioranze parlamentari di centro-sinistra, prima, e di “solidarietà’ nazio nale” , poi, ha avuto degli effetti sostanzialmente inibenti nella allocazione delle iniziative governative destinate a regolamentare i diversi aspetti attinenti ai re gimi pensionistici di questa componente essenziale del ceto medio impiegatizio (Sylos-Labini, 1974, 1986; Paci, 1982 Carboni, 1986). Il passaggio da maggio ranze centriste, tradizionalmente piuttosto sensibili alle pressioni dei sindacati autonomi del pubblico impiego che avevano nella DC un interlocutore privile giato, a maggioranze composite politicamente come nel caso di quelle più’ sopra ricordate si rivela, in effetti, capace di modificare la struttura delle priorità’ d’ intervento regolativo (sé non, altro di tipo "simbolico" con la semplice presen tazione di progetti di legge non necessariamente destinati ad essere trasformati in legge (Edelman, 1964), in questa particolare area della politica pensionistica nell’ agenda governativa. Tale spostamento del baricentro della rappresentanza politica nell’ azione legislativo-parlamentare dei vari dicasteri succedutisi alla guida del potere esecutivo si traduce cosi’, in una prospettiva di carattere dia cronico, in una relativa perdita di peso delle iniziative rivolte ai pubblici di pendenti. Questa interpretazione (per tanti versi ancora molto approssimativa) può’ trovare un’ ulteriore riscontro empirico nel fatto che la formazione , nel corso della ottava legislatura, di una maggioranza di "pentapartito" con 1’ al largamento della tradizionale coalizione di centro-sinistra al PLI si accompagna ad una ripresa di importanza dell’ azione governativa in questo specifico settore della politica pensionistica.
Per quanto attiene invece alla dinamica delle proposte di legge di iniziativa del governo relative alla sfera del lavoro autonomo, si può’ notare dalla stessa tabella 5.3 che e’ durante le legislature caratterizzate dalla presenza di maggio ranze centriste che si registra il più’ elevato impegno dei governi in carica in questa area della politica sociale italiana. Se ciò’ non sorprende chi non ignora i profondi legami politici ed ideologici che esistono in Italia tra il mondo dei lavo ratori autonomi (e delle sue associazioni di categoria) e la DC (La Palombara, 1967), meno facile appare la comprensione del "massimo" relativo che si registra durante la settima legislatura, I’ unica - come tutti sanno - che ha assistito alla formazione di maggioranze politiche di "solidarietà’ nazionale". Nel corso di
questa breve ma intensa fase politica, infatti, ]’ azione legislativo-parlamentare dei governi ”in favore” dei commercianti, dei coltivatori diretti e delle altre cate gorie della piccola-media borghesia tradizionale aumenta di importanza rispetto alla fase immediatamente precedente e risulterà’ più’ elevata di quella succes siva. Due possono essere, al riguardo, le interpretazioni che - singolarmente o in un ”mix” variabile - vanno considerate. La prima si basa sulla volontà’ del PCI di tranquillizzare queste fasce di elettorato tradizionalmente moderate ed ostili all’ alleanza tra la DC e il PCI. La seconda interpretazione, al contrario, si fonda sulla supposizione che la DC, nel tentativo di non esporsi al rischio di una perdita di capacita’ di rappresentanza in questo settore-chiave a causa anche della concorrenza dei partiti di centro-destra (e del MSI in particolare) abbia intensificato intenzionalmente la propria azione legislativa.
Prendendo ora in considerazione 1’ andamento ”over-time” del flusso delle iniziative governative rivolle al raggruppamento dei liberi professionisti, si deve sottolineare in primo luogo come non pare che le variazioni prodottesi nella composizione partitica delle maggioranze di governo abbiano portato ad una sensibile modificazione della struttura allocativa degli interventi parlamentari dei diverersi governi. Infatti, il trend decrescente che si osserva a partire dalla fase politica delle prime maggioranze di centro-sinistra continua anche nel corso delle fasi successive.
Diversa si presenta invece la situzione per quanto attiene alle iniziative legi slative dei governi indirizzate al raggruppamento delle catagorie residuali. Qui, in effetti, si può’ notare come 1’ andamento del flusso delle proposte di legge presentate dall’ esecutivo segua una parabola che ha un minimo durante la fase dei governi di centro-sinistra, mentre registra i valori più’ elevati durante quella centrista, da un lato, e delle maggioranze pentapartitiche, dall’ altro. Que sta particolare conformazione del profilo dell’ evoluzione diacronica dell’ azione legislativo-parlamentare dei diversi governi, suggerisce 1’ idea che la spinta ad adottare politiche pensionistiche frammentarie e particolaristico-clientelari ri sulta più’ forte durante le fasi del centrismo e del pentapartito. Tutto ciò’ non può’ non far pensare all’ esistenza di una forma particolare di intreccio tra due * vettori causali” della distribuzione diacronica degli interventi regolativi del po tere esecutivo: uno di carattere macro-strutturale relativo al grado di estensione della copertura assicurativo-previdenziale del sistema pensionistico; 1’ altro di carattere politico-istituzionale relativo al processo di competizione interpartitica connesso con le specifiche dinamiche che contraddistinguono di volta in volta gli equilibri instabili del sistema partitico al variare della composizione politico- parlamentare delle maggioranze di governo. Con il primo di questi due vettori causali (1’ estensione del grado di copertura erogate dal sistema pensionistico) si viene a costituire un complesso di vincoli strutturali entro cui si inserisce I’ intervento regolativo dei governi. In altre parole, il fatto che questa componente del sistema italiano di sicurezza sociale rifletta la sua matrice professionale con i suoi correlati organizzativo-istituzionali in termini di ordine di priorità’ dell’ inserimento nella sfera previdenziale delle categorie prima del lavoro dipendente
e poi progressivamente di quelle del lavoro autonomo, può’ spiegare la rilevanza che nell’ agenda governativa riveste 1’ intervento a favore di questo raggruppa mento residuale di policy-takers durante la fase delle maggioranze di centro. Il secondo vettore, al contrario, pare maggiormente utile nello spiegare la dina mica ascendente che si evidenzia nel corso della fase dei governi espressione di coalizioni pentapartitiche. Nell’ ottava legislatura, infatti, in cui si assiste alla formazione di queste coalizioni, i governi in carica si mostrano abbastanza attivi in questo settore. Probabilmente alla base di ciò’ si ha il fatto che 1’ estrema instabilita’ politica di questo tipo di coalizione, legata all’ eterogeneità’ dello schieramento partitico su cui essa si regge, porta i governi a cercare di evitare di adottare politiche "efficaci”. Essi, quindi, non sono in grado di affrontare issues di cruciale importanza nell’ perche’ ciò’ implica l’adozione di decisioni che, proprio per la fragilità’ politica di queste coalizioni, potrebbero finire con 1’ avere effetti dirompenti sulla stabilita’ stessa delle relative maggioranze parla mentari. La conseguenza e’ che essi ripiegano invece sull’ adozione di politiche, nella fattispecie pensionistiche, dal profilo "basso” .
In questo secondo paragrafo 1’ attenzione e’ stata posta sull’ analisi della struttura allocativa del flusso degli interventi regolativi dei governi espressione di maggioranze politico-parlamentari diverse. L’ aver cosi’ considerato le inizia tive legislative dei vari dicasteri come variabile dipendente - inter alia - dalla composizione partitica delle rispettive maggioranza ha permesso di nomare come questa importante variabile politica risulti generalmente significativa. Infatti, e’ stato possibile osservare 1’ esistenza di un impatto più’ intenso ed evidente di questo fattore in relazione a quei raggruppamenti di categorie socio-professionali che presentano • per la loro collocazione centrale nella costellazione degli inte ressi funzionali - una capacita’ di esercitare una forte attrazione sull’ azione politico-parlamentare dei partiti nella loro opera di rappresentanza politica. In sostanza, quando al centro dell’ arena politica si impongono issues relative a interessi capaci di costituirsi strutturalmente come baricentri della rappresen tanza politica - e, quindi, di condizionare il processo dell’ "agenda setting” - la modificazione della composizione partitica delle coalizioni di governo nel sistema politico italiano si traduce in una variazione dell’ output decisionale connesso con 1’ attività’ legislativo-parlamentare dei governi. In definitiva, si può’ affer mare che tanto più’ elevata e’ la politicità’ dell’ issue - in termini di struttura dei rapporti fra gruppi di interesse e meccanismi della rappresentanza politica - tanto più’ rilevante sara’ (tendenzialmente) l’ impatto del cambiamento nella composizione degli schieramenti partitici delle varie coalizioni di maggioranza sulla struttura della allocazione (differenziata) dei "costi* e dei "benefici" nell’ area della politica pensionistica.
Dopo aver preso in esame gli effetti della formazione di coalizioni di governo di segno (relativamente) diverso sul flusso delle proposte di legge di iniziativa governativa, nel paragrafo successivo 1’ analisi sara’ incentrata sullo studio dell’ impatto di questa stessa variabile politica su un’ altra variabile altrettanto im portante nel processo di produzione legislativa in questa area della politica so
ciale: la competizione interpartitica.