Applicazione dello strumento di project in Toscana: il progetto H4 e il SIOR

Un esempio di applicazione della finanza di progetto è il progetto che riguarda la costruzione dei quattro nuovi ospedali in Toscana: Pistoia, Prato, Lucca e Massa - Carrara, denominato Ospedale Apuane. L’iniziativa e la procedura organizzativa dell’intero progetto, noto anche con il nome H4, sono stati coordinati e gestiti dal SIOR22, l’organo che riunisce i responsabili delle quattro aziende interessate nella realizzazione delle nuove strutture ospedaliere.

Il SIOR è stato istituito nel 2003 con il compito di garantire un’equilibrata integrazione e un coordinamento quanto più possibile idoneo rispetto alle procedure da seguire per la realizzazione dei quattro nuovi ospedali toscani, rispettando le linee guida previste già dalle delibere regionali; è inoltre l’organo che si occupa di avere contatti diretti con il concessionario anche dopo la costruzione delle strutture per assicurarne in seguito un’adeguata gestione.

La società privata che è stata nominata come promotore del Project Financing è A.T.I Astaldi, Techint e Pizzarotti. Dopo la fase di aggiudicazione dell’opera ha costituito la società di progetto S.A.T che ha tra i soci le ditte sopra indicate.

L’operazione di costruzione è iniziata nel 2002 e questo è il cronoprogramma di tutto il progetto H4 :

Tabella 1 Cronoprogramma dell'operazione

Marzo 2002 Approvazione del Piano Sanitario Regionale 2002-2004, che prevede la realizzazione dei quattro Nuovi Ospedali

Marzo 2003 Nasce il SIOR, strumento di coordinamento interaziendale tra le quattro ASL coinvolte

Dicembre 2003 Il SIOR seleziona l’ATI composta da Astaldi, Techint e Pizzarotti come soggetto promotore

Novembre 2005 Sigla dell’Accordo di Programma con il Ministero della Salute Dicembre 2005 Approvazione del progetto preliminare

Aprile 2006 Pubblicazione bando per la seconda fase dell’affidamento (ricerca offerte concorrenti rispetto a quella del promotore)

Settembre 2007 Aggiudicazione da parte del promotore (l’ATI

48 Astaldi/Techint/Pizzarotti). L’esercizio del diritto di prelazione ha permesso di prevalere su CTS consorzio toscana salute, l’altro soggetto in gara.

Novembre 2007 Firma della convenzione tra l’ATI Astaldi/Techint/Pizzarotti e le quattro ASL

Febbraio 2008 Nasce la società di progetto (S.A.T s.p.a.)

2008-2009 Le quattro Conferenze dei Servizi esprimono parere favorevole al progetto definitivo

Maggio-Dicembre 2010

Consegna dei lavori per i quattro ospedali

Settembre 2012 Data inizialmente prevista per la conclusione dei lavori all’Ospedale di Pistoia

Novembre 2012 Data inizialmente prevista per la conclusione dei lavori all’Ospedale di Prato

Gennaio 2013 Data inizialmente prevista per la conclusione dei lavori all’Ospedale di Lucca

Settembre 2013 Data inizialmente prevista per la conclusione dei lavori dell’Ospedale Apuane

La fine dei lavori per l’Ospedale di Prato e per quello di Pistoia è stata rispettata come effettivamente previsto dal cronoprogramma, mentre per gli altri due Ospedali di Lucca e Massa - Carrara c’è stato un ritardo rispetto a quanto sopra esposto. Per quello di Lucca il ritardo è stato di circa quattro mesi dipendente in parte dal ritrovamento di reperti archeologici nel sito di costruzione, così pure per l’Ospedale di Massa il ritardo è stato causato in gran parte dalla presenza di inquinanti che hanno reso necessario un maggiore intervento di bonifica del suolo in cui doveva sorgere l’infrastruttura.

Le difficoltà relazionali tra concessionario e concedente possono facilmente portare alla nascita di contenziosi, e un chiaro esempio ne sono appunto i siti di Lucca e Massa - Carrara nei quali oltre alla causa del ritardo sopra citato, per il quale è stata riconosciuta la non responsabilità del concessionario, non è facile individuare la responsabilità univoca in un ambito di corresponsabilità come questo, la cui definizione potrebbe investire soggetti terzi tra cui in ultima opzione la magistratura.

49 Le situazioni non perfettamente definite, come quella che ha visto ulteriori ritardi nella consegna dell’ospedale di Massa, sono attualmente l’elemento più critico e ostativo dell’effettivo partenariato pubblico privato in quanto la conflittualità che si crea fino al momento della definizione delle responsabilità è inevitabilmente elemento di tensione nei rapporti tra i due soggetti che ricoprono il ruolo di concedente e di concessionario. Quanto più questi elementi di incertezza si prolungano nel tempo, tanto più vi saranno elementi che di fatto provocheranno una convergenza degli interessi pubblici e privati, in quanto il privato avendo una responsabilità nei confronti dei soci cercherà di garantirsi la massimizzazione del profitto previsto nella convenzione evitando al massimo i rischi che rimangono a proprio carico e che potrebbero determinare maggiori costi non riconoscibili attraverso un riequilibrio del PEF, e dall’altra parte il pubblico i quali amministratori non accetteranno di esporsi al rischio di sostenere costi per i quali, almeno in parte, la responsabilità è da addebitare al privato.

L’elemento di maggiore criticità del partenariato, il quale può generare tensione nei rapporti tra le parti, si rileva proprio nel momento in cui intervengono i fattori esogeni o endogeni che determinano uno scostamento rispetto al cronoprogramma e per i quali non si ha una chiara identificazione della responsabilità dello stesso.

Potendo affermare, dopo quanto esposto sopra, che incertezza e discrezionalità generano conflittualità, ne deriva che è fondamentale che i programmi siano redatti in modo adeguato e i tempi nei quali l’opera è progettata ed è stabilito il suo inizio, siano ridotti al massimo poiché spesso i punti di criticità stanno proprio nell’allungamento di tali tempistiche.

La fase successiva a quella della consegna delle strutture ospedaliere ultimate e collaudate, riguarda la gestione dei servizi non sanitari al concessionario privato, quali manutenzione immobili e impianti fissi, manutenzione verde, trasporti, ristorazione, lavanderia, sterilizzazione, smaltimento rifiuti, e attività di tipo commerciale come parcheggi, bar, negozi, edicola tutto per un tempo lungo diciannove anni.

L’art.30 della convenzione di progetto stipulata tra le parti prevede la possibilità di rivedere il PEF e altri termini contrattuali nel caso in cui non venga rispettato il termine previsto dal cronoprogramma per fatti non imputabili al concessionario, allo scopo di tener conto dei relativi tempi e ristabilire l’equilibrio economico-finanziario della Concessione. L’art.30 esprime la facoltà di recesso qualora nel periodo di durata della Concessione, si verifichino gli eventi previsti nella presente Convenzione, ivi compresi quelli di Forza Maggiore, nonché

50 ulteriori eventi non imputabili al concessionario, tali da alterare l’EEF23; il concedente ed il concessionario dovranno quindi eseguire, secondo buona fede, una revisione del Piano Economico Finanziario in modo tale da riportarlo in equilibrio.

I soggetti coinvolti in questa specifica operazione di project financing sono quindi: il SIOR, le aziende sanitarie regionali di recente riorganizzate, il soggetto concessionario la società S.A.T s.p.a. (la c.d. società di progetto), il costruttore la CO.SA.T s.p.a. e il gestore la GE.SAT24. Nella figura di seguito vengono chiarificate le relazioni tra di essi. Qui sotto la figura che rappresenta l’assetto precedente alla Legge di riordino del SSR 28 del 16 Marzo 2015. Si tenga presente che dal 1 Gennaio 2016, i soci dell’associazione SIOR, sono diventati l’Azienda Usl Toscana centro (ex Asl 3 di Pistoia, 4 di Prato, 10 di Firenze, 11 di Empoli) e l’Azienda Usl Toscana nord ovest (ex Asl 1 di Massa e Carrara, 2 di Lucca, 5 di Pisa, 6 di Livorno, 12 di Viareggio).25

S.A.T s.p.a. Astaldi, Pizzarotti, Techint (concessionario)

GE.SAT scarl Astaldi, Pizzarotti, Techint CO.SA.T scarl Astaldi, Pizzarotti (gestore) (costruttore)

23 _{Equilibrio Economico Finanziario}

24 _{Società Consortile di Gestione a Responsabilità Limitata dei servizi non sanitari e}

commerciali dei quattro Nuovi Presidi Ospedalieri Toscani di Apuane, Lucca, Pistoia e Prato

25 _{Dal 1 Gennaio 2016 le grandi nuove Aziende USL costituite sono tre, una per ciascuna Area}

vasta e che accorpano le 12 precedenti, ma quelle che ricoprono il ruolo di soci

dell’associazione SIOR sono solo due, ad esclusione dell’Azienda Usl Toscana sud est (ex Asl 7 di Siena, 8 di Arezzo, 9 di Grosseto).

ASSOCIAZIONE SIOR: presidente + assemblea dei

soci Azienda Sanitaria 1 di Massa - Carrara (concedente) Azienda Sanitaria 2 di Lucca (concedente) Azienda Sanitaria 3 di Pistoia (concedente) Azienda Sanitaria 4 di Prato (concedente)

51 Per definire i rapporti tra le quattro aziende ospedaliere e il concessionario, e definire i termini in cui devono essere erogati, controllati e monitorati i servizi in concessione, lo strumento a cui si fa riferimento è il Manuale di Gestione del Contratto di Concessione, non dimenticando di rispettare quanto previsto dal Capitolato Tecnico Prestazionale (CTP) e dal Piano Economico Finanziario (PEF). Lo strumento del Manuale di Gestione del Contratto permette di definire in modo dettagliato i rapporti tra il Concessionario e il SIOR e fornisce ogni informazione necessaria per la gestione di ogni aspetto dei quattro ospedali.

Il rapporto che esiste tra concessionario e concedente, si può derivare che sia estremamente complesso per ciò che riguarda la gestione dei servizi in concessione al privato. Essendo i servizi numerosi e al tempo stesso difficili da coordinare, scaturisce la complessità del suddetto rapporto e nel trovare una soluzione per garantire la migliore gestione integrata dei servizi da erogare al fine del soddisfacimento del bisogno pubblico.

Per queste ragioni è stato creato un sistema di governo, il quale rappresenta il cuore della gestione.