Modalità di applicazione delle penali

Quando il disservizio prevede un “richiamo scritto” o un “richiamo verbale” :

‐ Se il concessionario ripristina la normalità entro il tempo indicato, allora non sarà applicata alcuna penale;

‐ Se il concessionario non ripristina la normalità entro il tempo indicato, sarà applicata una penale di 500,00€ (da attualizzare secondo quanto previsto nella Convenzione) relativa al mancato rispetto dei tempi di ripristino

Nel caso in cui il disservizio preveda “penale”:

‐ Se il concessionario ripristina la normalità entro il tempo indicato, sarà applicata la penale dell’importo corrispondente alla tipologia di disservizio

‐ Se il concessionario non ripristina la normalità entro il tempo indicato, sarà applicata la pensale dell’importo corrispondente alla tipologia di disservizio la penale di 500,00€ (da attualizzare secondo quanto previsto da Convenzione) relativa al mancato rispetto dei tempi di ripristino

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Figura 15 Schema del processo di rilevazione di un disservizio e relativa applicazione delle penali

Il servizio non sanitario di cui si riporta l’esempio di applicazione del Sistema delle Penali è quello di Sterilizzazione dei ferri chirurgici.

Le attività gestionali che sono svolte all’interno della centrale di sterilizzazione, devono rispettare una divisione spaziale delle aree di lavorazione, con l’assegnazione, a rotazione, di compiti specifici ad ogni Operatore con lo scopo di ottimizzare le risorse umane e tecniche che abbiano competenze in ogni mansione, e di responsabilizzare l’Operatore stesso. Sono previste inoltre tutte le prove di sterilità e di controllo che siano conformi alle normative vigenti e l’impiego di materiali e prodotti di consumo rispondenti alle normative specifiche e che siano dotati di marchi di qualità internazionali. Le procedure operative devono essere supportate da un manuale di qualità revisionato periodicamente e che si attenga alla logica delle norme UNI EN ISO 9001:2000.

110 Il responsabile del processo di sterilizzazione deve garantire una puntuale esecuzione dei protocolli che la Direzione Medica Ospedaliera predisporrà secondo linee guida e normative vigenti, in accordo con il concessionario.

E’ bene sottolineare che il tipo di penale che si sceglie di applicare è proporzionale alla gravità del disservizio causato.

In base a quanto si trova scritto nel Capitolato di gestione, specificamente in relazione al servizio di sterilizzazione, “nel caso in cui si verifichino inefficienze, inadempienze o violazioni totali o parziali degli obblighi e delle condizioni espresse giudicate così gravi da tali da compromettere il raggiungimento degli obiettivi di qualità del concedente o da arrecare problemi nell’esecuzione dell’attività del concedente, allora il concedente stesso si deve attivare secondo quanto stabilito nel contratto di concessione”42

.

Qualsiasi tipo di disservizio deve essere segnalato al Responsabile di Area che ha il compito di ripristinare la situazione ed eventuali oneri connessi alla procedure di risoluzione del contratto nei confronti del fornitore inadempiente saranno a carico del concessionario. I criteri di valutazione sono:

 Tempi di consegna : la consegna deve essere effettuata entro 4 ore dal ricevimento dei materiali da sterilizzare in modo da avere la disponibilità degli stessi kit per l’attività chirurgica nell’arco della stessa giornata; un ritardo di sessanta minuti oltre la fascia delle 4 ore è giudicato insufficiente ( salvo diversi accordi).

 Confezionamento del kit: i kit devono essere completi di tutti gli strumenti previsti e deve inoltre essere controllata la funzionalità di ognuno. La consegna di kit incompleti o non corrispondenti alla check list concordata o non contenenti strumenti funzionanti è giudicata insufficiente

 Consegna dei kit: tutti i kit accettati devono essere riconsegnati processati; la consegna è giudicata insufficiente se anche solo uno dei kit accettati non è riconsegnato

 Corretto confezionamento a garanzia della sterilità: non possono essere accettati kit che non presentino la garanzia di sterilità; il servizio è giudicato inaccettabile anche se uno solo dei kit risulta non garantito nella sua sterilità completa

 Controlli di sterilità: tutti i cicli di sterilizzazione devono essere certificati da appositi controlli di processo previsti al fine di garantire la sterilità del materiale; il servizio è giudicato inaccettabile qualora anche uno solo dei kit non risponde pienamente a

111 quanto previsto dalla normativa. Se il servizio è valutato essere conforme a quanto stabilito nel Capitolato e alla normativa, allora non sarà applicata alcuna segnalazione o penalità.

Le penali da applicare nei casi si verifichino le inadempienze dei casi sopra riportati sono pari a 500,00€ eccetto che per gli ultimi due esempi. Nel caso di un confezionamento non corretto non è consentita alcuna infrazione, così come nel caso vengano omessi i controlli di sterilità; al verificarsi di un disservizio, il concedente può chiedere al concessionario la revisione organizzativa del servizio e/o la risoluzione immediata del contratto di affidatario, mantenendo comunque l’erogazione del servizio.

Figura 16 Sistema delle penali applicato al Servizio di Sterilizzazione. Il mancato rispetto dei tempi di ripristino comporta una penale unitario di 500,00€

Nella figura 16 è mostrato un esempio della scheda utilizzata per la rilevazione di possibili disservizi relativi al Servizio di Sterilizzazione ferri chirurgici. La scheda prosegue con una seconda parte nella quale sono elencati ancora due gruppi di possibili disservizi, ma i quali risultati devono essere interpretati con l’aggiunto di un allegato.

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Figura 16.1 Sistema delle penali applicato al Servizio di Sterilizzazione.

L’allegato A che viene citato elenca i controlli da parte del concedente relativi ad un preciso intervallo temporale. Nelle ultime due colonne della tabella sono messi a confronto i valori in percentuale del raggiungimento dell’obiettivo e la corrispondente soglia di accettazione.

L’allegato prosegue anche per la parte relativa ai controlli di sterilità, costruita nello stesso modo di quella per il corretto funzionamento a garanzia di sterilità.

Individuare, valutare e ripristinare le non conformità sono passaggi molto importanti nel processo di controllo, e i risultati che vengono evidenziati sono il primo passo verso il processo di miglioramento di erogazione dei servizi. Così facendo si permette un continuo

113 scambio di feed back tra struttura di controllo, Concessionario e i relativi provider per individuare congiuntamente le criticità che caratterizzano i servizi e porvi quindi rimedio.

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CONCLUSIONE

Un’operazione di finanziamento condotta secondo il metodo del Partenariato Pubblico Privato è uno tra i metodi migliori per aiutare lo sviluppo del nostro Paese dal punto di vista delle infrastrutture. Tra le tipologie del segmento di mercato del PPP di partenariato istituzionalizzato, il project financing, grazie alle sue innovative modalità di autofinanziamento, è ritenuto lo strumento maggiormente conforme alla realizzazione di progetti infrastrutturali da un punto di vista privatistico; analizzando il lato pubblicistico invece, il project permette un maggior coinvolgimento dei partner privati nella realizzazione del progetto secondo i principi di economicità ed imprenditorialità.

E’ da sottolineare il fatto che solamente negli ultimi anni il fenomeno del Partenariato Pubblico Privato è diventato un fattore piuttosto rilevante nelle scelte da parte della Pubblica Amministrazione.

Quello che è difficile però, è far emergere le reale funzionalità di una procedura come questa, in riferimento soprattutto alla possibilità che ha il soggetto pubblico di garantire una efficace ed efficiente gestione dei servizi in aggiunta alla produzione di valore aggiunto per gli operatori coinvolti. Una effettiva convenienza dell’uso del PPP può essere valutata solamente ex post attraverso un’analisi delle fasi successive a quelle dell’aggiudicazione.

Dall’applicazione dello strumento del project financing in sanità all’affidamento dei servizi in concessione ed infine alla gestione degli stessi servizi, sono state descritte le novità e i principi da rispettare correlati alla scelta di seguire lo schema della finanza di progetto. Lo strumento impone certe regole senza seguire le quali si rischierebbe di usare impropriamente il nome di pf e si adotterebbe solamente il “vecchio” strumento della concessione.

Riprendendo la disciplina normativa citata nei primi capitoli di questo lavoro, si può affermare che il passaggio dall’adozione della Legge Merloni al Nuovo Codice dei contratti pubblici, non ha influenzato in modo significativo il numero delle opere date in concessione e nemmeno il numero di quelle che hanno raggiunto la fase gestionale. Quel che deve emergere però, è che le continue modifiche normative che si sono succedute negli anni non hanno a loro volta apportato la certezza richiesta dagli operatori del settore in questione, ma anzi rischiano di disincentivare dal ricorso al PPP per la realizzazione e per la gestione delle opere future. Il nuovo D.lgs. 50/2016 dovrebbe riuscire a disciplinare in maniera lineare ed organica tutti i dettagli riguardanti il PPP, anche se alcune problematiche procedurali sono già emerse.

115 Lo scopo principale è quello di combattere l’aumento dei costi e dei tempi di lavoro in corso d’opera e i tempi troppo lunghi della programmazione dando centralità al progetto, alla legalità, alla qualificazione delle stazioni appaltanti e delle imprese.

Voler condurre un’operazione in cui collaborino sia operatori privati sia operatori pubblici è senza dubbio un’operazione complessa. E’ di fondamentale importanza quindi che entrambi i soggetti coinvolti abbiamo lo stesso standard di comunicazione in modo da poter realizzare operazioni che siano eque e da poter suddividere i rischi in modo proporzionale tra le parti a seconda dell’apporto di capitale di ciascuna.

Il primo suggerimento da proporre alla Pubblica Amministrazione è quello di investire sulla formazione del personale impiegato nella realizzazione delle opere di pubblica utilità e nei rapporti con il concessionario.

Altro passo, è quello di adottare sin da subito tecniche finanziarie che permettano il monitoraggio costante dell’opera durante ogni fase, a tutela sia dei finanziatori sia dell’amministrazione concedente. Devono essere inoltre adottati specifici strumenti ed indici di valutazione che permettano di calcolare l’effettivo guadagno dell’operazione di project financing in termini di risparmio di costi. Di conseguenza, è analizzata sia la convenienza economica del progetto per mezzo di indicatori quali VAN e TIR, sia la sostenibilità finanziaria per cui gli indicatori appropriati sono DSCR e LLCR.

In tema di comunicazione, sarebbe consigliabile l’adozione di un sistema a doppia uscita come illustrato nel capitolo quinto. Un sistema organizzato con queste modalità evita con sicurezza manipolazioni da parte di soggetti non autorizzati e fornisce, in tempo reale, adeguate ed eque informazioni sia al soggetto pubblico sia al soggetto privato. Il sistema ancora in uso invece, non ha la capacità di generare una doppia uscita, ma emette dati separatamente per ciascuna parte e li invia in un secondo momento a destinatari distinti. Le informazioni non perdono il loro valore, ma così facendo si perde quel valore aggiunto che si avrebbe se si avesse la possibilità di gestirle in modo complementare e di apportare le eventuali modifiche in tempo reale. Sarebbe così certa la fonte delle correzioni e quella delle informazioni immesse nel sistema.

Nonostante la collaborazione tra le parti si basi su un’asimmetria informativa di partenza, perché la parte privata dimostra sin da subito di avere competenze maggiori rispetto a quella pubblica, questa va pian piano “livellandosi” permettendo così la realizzazione del

116 programma oggetto in modo efficiente e senza interruzioni di alcun tipo, diminuendo inoltre i rischi legati all’attività amministrativa e legale.

L’implementazione di un sistema che usi un unico portale per lo scambio di informazioni e che usi per questo driver all’avanguardia, richiede necessariamente una ingente spesa, e questo è un motivo per il quale ancora non è stato reso disponibile per la Regione Toscana. Attraverso questo elaborato si è infatti cercato di evidenziare l’utilità di un adeguato sistema di gestione delle informazioni relative ai servizi che vengono erogati, in questo caso servizi di tipo non sanitario da parte del concessionario.

Sono state riportate tabelle e grafici che riassumessero prima l’andamento generale dei servizi a costi e ricavi sia fissi sia variabili di una specifica, provenienti dall’elaborazione della reportistica direzionale di una specifica Asl, ed è stato deciso di proseguire con un focus sul servizio non sanitario a costi e ricavi variabili della sterilizzazione ferri chirurgici. Riportando tabelle, grafici e analisi di dati specifiche, è stato quindi evidenziato qualche suggerimento affinché potessero essere raggiunti risultati più efficienti.

L’analisi infine del sistema delle penali e della sua applicazione in relazione al servizio di esempio scelto, ha dimostrato come sia giusto che le modalità di applicazione differiscano a seconda della gravità dell’inadempienza e del servizio analizzato. Avere infatti un sistema delle penali articolato in modo così dettagliato all’interno del Capitolato di Gestione, è un incentivo maggiore al rispetto delle regole che sono state inizialmente stabilite sia all’interno della convenzione che regola il rapporto tra le parti, sia all’interno del capitolato stesso nel quale è descritto come devono essere erogati i servizi.

In riferimento a quanto emerso da questo studio, è possibile concludere che un’operazione di project financing condotta all’interno del settore sanitario secondo una struttura ben delineata, permette al partner pubblico di reperire le risorse finanziarie necessarie per realizzare l’opera e quindi di arricchirsi con nuove conoscenze di tipo imprenditoriale per la gestione dei servizi “core” per le aziende sanitarie, e di quelli non sanitari per il partner privato.

Il nostro Paese dovrebbe iniziare a rivolgere una maggiore attenzione al risk management, in modo tale da allocare consapevolmente i rischi tra i soggetti privati e quelli pubblici al fine di avere un risparmio di costi per la P.A. e riuscire così a compiere una scelta consapevole tra le diverse alternative possibili per la realizzazione del progetto oggetto, anche se sarebbe consigliato che l’amministrazione concedente fosse affiancata da strutture pubbliche

117 specialistiche che abbiano competenze maggiori nella gestione dei processi al fine di conseguire soluzioni che siano efficaci.

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RINGRAZIAMENTI

Giunta al termine di questo elaborato, voglio ringraziare il mio relatore, il Professor Simone Lazzini per la competenza con la quale mi ha indirizzato verso la scelta dell’argomento da esporre e per avermi dato la possibilità di compiere un primo passo concreto verso il mondo reale del lavoro dandomi la possibilità di svolgere un tirocinio formativo.

Ringrazio inoltre i miei tutor aziendali, il Dott Andrea Vivani e il Dott Carlo Orlandi e tutto il personale degli uffici di Contabilità Analitica del Centro Direzionale dell’Asl 1 di Massa Carrara, per avermi dato la possibilità di svolgere la mia attività di tirocinio in modo coinvolgente e di fondamentale importanza per il mio futuro lavoro nel settore economico, e inoltre per la loro disponibilità durante l’intero periodo di stage.

Ringrazio infine la mia collega, nonché Dottoressa Jessica Crudeli per aver condiviso con me le sue competenze e tutto il periodo di stage e l’intero percorso di studi ed aver permesso la realizzazione di questa tesi, rendendo il lavoro più leggero.