4. AFFIDAMENTO DELLA CONCESSIONE DI SERVIZI
4.2 Valutazione di convenienza economica e fattibilità finanziaria
4.2.3 Il piano economico finanziario
Il Piano Economico Finanziario (PEF) è il documento nel quale sono indicati tutti i presupposti e le condizioni di base da cui partire per costruire e mantenere l’equilibrio
77 economico-finanziario degli investimenti e dell’intera gestione per il periodo di durata della concessione stipulata tra il concedente e il concessionario.
E’ lo strumento con il quale si stima la redditività del progetto, giustificando l’importo delle tariffe e la misura in cui devono essere richiesti eventuali contributi pubblici per la realizzazione dell’investimento. In generale il PEF dovrebbe:
- Individuare il ritorno in termini di flussi di cassa che venga garantito dal progetto - Determinare il fabbisogno richiesto dalla P.A.
- Valutare il VfM del progetto comparandolo con altre tecniche utilizzabili - Valutare la convenienza economica e la fattibilità finanziaria del progetto - Individuare la giusta misura del contributo pubblico
Nell’art.153 del Codice il PEF è citato come l’elemento fondamentale per la valutazione della proposta. In questo articolo sono elencati i diversi aspetti sotto i quali devono essere valutati gli elementi che fanno parte della proposta, e tra questi appunto deve essere considerato il valore economico-finanziario al quale si giunge studiando il PEF in ogni sua parte, ed è proprio da questo valore che si parte per la valutazione delle offerte nelle successive fasi della gara.
Nello stesso articolo del Codice, al comma 13, sono elencate le garanzie da prestare in corrispondenza di ciascuna fase della procedura disciplinate anch’esse nello stesso articolo, cioè: presentazione dell’offerta da parte di tutti i concorrenti, aggiudicazione da parte dell’aggiudicatario ed esercizio da parte del concessionario. Le garanzie in questione sono:
garanzie in fase di offerta, composte da: una garanzia provvisoria pari al 2% del valore dei
lavori ex art.75 del Codice, una cauzione del 2.5% del valore dell’investimento che deriva dallo studio di fattibilità posto alla base della gara (quest’ultimo importo è comprensivo del costo di predisposizione delle offerte e dei diritti per le opere di ingegno dell’art.2578 del cc.);
garanzie in fase di aggiudicazione, al momento della stipula del contratto l’aggiudicatario
deve corrispondere il 10% dei lavori come cauzione definitiva, ex art. 113 del Codice;
garanzie in fase di esercizio, all’inizio della messa in atto del servizio il concessionario deve
apportare il 10% del costo annuo operativo di esercizio come garanzia gestionale in modo tale da garantire il concedente in caso di eventuali penali dovute al mancato o inesatto adempimento degli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell’opera da parte del concessionario.
L’asseverazione del PEF spetta poi alla banca, la quale ha lo scopo di attestare: la coerenza e l’equilibrio del Piano, la capacità del progetto di generare flussi di cassa che garantiscano il rimborso del debito iniziale e la remunerazione del capitale di rischio e quindi la possibilità di
78 realizzazione dell’opera pubblica in questione con il complementare ricorso al capitale privato e la congruenza tra i dati del PEF e la convenzione, nonché guida di tutto il progetto.
Le banche che si occupano dell’asseverazione del PEF, attenendosi a una comunicazione dell’ABI34
di Giugno 2001, devono verificare:
- Il prezzo che il promotore intende chiedere alla P.A. per l’affidamento della concessione
- Il prezzo che il promotore intende corrispondere alla P.A. per la costituzione o per il trasferimento dei diritti
- Il canone che il promotore intende corrispondere alla P.A. aggiudicatrice - La durata della concessione
- Il tempo previsto per l’esecuzione dei lavori e quindi per l’avvio della gestione - La struttura finanziaria
- I costi, i ricavi e i tempi proposti e i conseguenti flussi di cassa del progetto
Il Piano Economico Finanziario del progetto è definito come uno strumento di pianificazione strategica che valuta la redditività di un progetto e maggiormente utilizzato quando si tratta di prendere decisioni di investimento, e quindi che debbano valutare precedentemente le opportunità e i rischi di un nuovo progetto. Proprio per il fatto che le informazioni fornite non rappresentano quella che è la realtà perché si tratta pur sempre di una previsione, i dati non devono essere presi come certi e assoluti.
Innanzitutto, il documento in questione dovrebbe essere:
OGGETTIVO, i dati forniti devono risultare derivare da ipotesi determinabili in modo oggettivo, deve esserne verificata la congruenza con i dati di altri progetti sempre all’interno dello stesso settore per attenuare l’incertezza delle previsioni;
ATTENDIBILE, è necessario costruire una base di partenza attraverso lo studio e l’analisi di dati storici che siano in grado di delineare un chiaro quadro di riferimento del settore in cui si sta lavorando. Così facendo risulta più facile fare stime attendibili riguardo alla situazione economico finanziaria almeno dei primi anni di vita;
VERIFICABILE, questa caratteristica emerge solo nel momento in cui si ha la realizzazione fisica dell’opera oggetto del progetto, anche se si può scegliere di fare una prima valutazione comparando il progetto di studio con altri simili di opere già realizzate.
34 Associazione Bancaria Italiana
79 Il Piano economico finanziario è diviso in due parti: la prima descrittiva e l’altra numerica. La parte descrittiva espone la contestualizzazione settoriale del progetto fornendo allo stesso tempo informazioni che potranno poi risultare utili per l’interpretazione della seconda parte e la motivazione dei dati lì contenuti. Nella parte numerica invece si trovano: conto economico e stato patrimoniale previsionale e piano previsionale dei flussi di cassa.
I. Il Conto economico previsionale esprime la redditività di una nuova iniziativa imprenditoriale evidenziando se il progetto posto in essere sarà in grado di generare reddito dalla gestione in un arco di tempo definito. E’ quindi descritto il ciclo economico dell’impresa senza però alcun riferimento al ciclo finanziario che sarà descritto nei Flussi di cassa.
II. Lo Stato patrimoniale previsionale invece rappresenta il patrimonio dell’impresa in un arco di tempo e fornisce una fotografia della situazione patrimoniale alla fine di ciascun esercizio. Evidenzia quali sono le fonti di capitale nella sezione delle passività, o delle fonti di finanziamento, e quali sono gli investimenti realizzati nella sezione delle attività, o impieghi. Il patrimonio netto indica i finanziamenti di origine interna ovvero degli investitori.
III. Infine lo schema dei Flussi di cassa descrive le entrate e le uscite monetarie previste dalla gestione operativa del progetto di investimento. Quest’ultimo schema è di notevole importanza perché descrive la capacità o meno dell’iniziativa di far fronte alle uscite previste con le risorse che ha a disposizione e di conseguenza l’esistenza o no dell’equilibrio monetario attraverso tutte le fasi del progetto. La sua costruzione permette quindi di individuare preliminarmente la disponibilità o il fabbisogno di denaro in cassa alla fine del periodo di riferimento in modo tale da predisporre tempestivamente le azioni necessarie per affrontare i periodi di maggiore carenza e liquidità.
Un PEF che sia strutturato in modo esemplare deve ben evidenziare la capacità di reddito dell’attività che si intende gestire con la realizzazione del progetto e i relativi fabbisogni finanziari rispetto alla realizzazione e all’investimento nel complesso.
La struttura del PEF si basa su una correlazione tra conti interdipendenti all’interno di un sistema costruito in modo da determinare la convenienza economica del progetto da realizzare e allo stesso tempo la capacità del progetto stesso di ripianare il debito e di remunerare il capitale di rischio.
80 Il primo passo per redigere un Piano Economico Finanziario consiste nel predisporre delle ipotesi generali che diventeranno poi quelle principali su cui basare tutto il seguito del lavoro di controllo e analisi. Le principali ipotesi generali sono la base informativa da cui partire per costruire gli schemi di Conto Economico e Stato Patrimoniale previsionali, e in seguito per la costruzione del foglio di lavoro relativo ai Flussi di cassa della gestione operativa. Infatti il PEF è redatto con l’uso di fogli Excel, che all’interno dello stesso documento interagiscono tra loro e rimandano l’uno all’altro tramite formule composte da richiami a dati che appartengono a fogli diversi, ma che hanno ragione di partecipare al calcolo di quel dato. In partenza però, è necessario elaborare una corretta e dettagliata analisi di alcuni dati e informazioni che all’interno del documento del Piano Finanziario risulteranno come dati inseriti da input, affinché l’elaborazione dell’intero Piano risulti corretta e di chiara interpretazione per il lettore. I dati da input saranno:
Le ipotesi relative al crono programma, cioè l’anno di inizio e di fine della costruzione dell’opera, l’anno di fine del periodo di concessione, ecc
Le ipotesi tecniche, come i costi di investimento
Le ipotesi relative alla gestione operativa, quindi che riguardano i ricavi e i costi operativi, le utenze, le tariffe ecc
Le ipotesi di gestione finanziaria, quindi tutto quello che riguarda i tassi di interesse, i crediti, i margini sul tasso di interesse, le commissioni bancarie, il contributo pubblico ecc
Le ipotesi fiscali attenenti l’imposizione fiscale, i metodi e le aliquote di ammortamento
Le ipotesi su riserve legali, di cassa e a servizio del debito
Le ipotesi relative al capitale circolante, quindi in riferimento ai tempi medi di pagamento e di incasso.
All’interno delle ipotesi generali della gestione finanziaria è definita la quota di contributo pubblico che deve essere erogata al fine di sostenere il progetto. Questa parte definita prezzo, o contributo pubblico, può essere erogata in fase di costruzione e quindi essere versata dall’amministrazione al concessionario a SAL35
o a collaudo effettuato, o in fase di gestione dell’opera. Il contributo che la P.A. deve erogare può avere la forma anche di una proprietà o di un diritto di godimento di beni immobili nella propria disponibilità il cui utilizzo però sia strumentale o comunque connesso all’opera che è affidata in concessione.
35 Stato di Avanzamento Lavori
81 La finalità che ha il contributo pubblico è quella di garantire l’equilibrio economico finanziario degli investimenti e conseguentemente della gestione, quindi ne deriva la bancabilità del progetto e degli azionisti.
Se il contributo pubblico è erogato in fase di costruzione, allora è ridotto il fabbisogno di capitali privati da finanziare, mentre se è erogato in fase di gestione si verifica un aumento del flusso di cassa della gestione annuale che assicura una maggiore copertura del fabbisogno finanziario complessivo del progetto sotto forma di debito o di capitale di rischio.
Presa la decisioni di fare uso di un modello di Partenariato Pubblico Privato per realizzare l’opera di pubblico interesse, il primo step consiste nella verifica dell’esistenza delle condizioni minime richieste per l’applicazione di tale modello e solo successivamente si procede con la verifica della effettiva maggiore convenienza di tale forma rispetto al ricorso alla finanza tradizionale, ossia gli appalti. La verifica di tali condizioni avviene attraverso il
PPP test36, il quale deve concludersi con il riscontro positivo di : i. Un quadro normativo e regolatore compatibile
ii. La possibilità di trasferimento di alcuni rischi al partner privato
iii. Meccanismi di pagamento collegati a specifici livelli di erogazione del servizio sia in quantità sia in qualità
iv. Applicazione del meccanismo della tariffazione ai servizi erogati e la verifica del consenso della collettività a pagare per questi
v. La presenza di capacità tecniche e organizzative della Amministrazione
Una volta conclusa questa verifica, il passo successivo è quello di confrontare un’alternativa di PPP con una tradizionale, decidendo per quella che riesce a garantire una migliore riuscita del progetto dal punto di vista della convenienza economica per la Pubblica Amministrazione, verificando quindi sia l’esistenza di un adeguato margine di convenienza sia il raggiungimento di maggiori benefici sociali o almeno il miglior rapporto tra benefici e costi sociali.
Una parte importante della valutazione è ricoperta dalla corretta allocazione dei rischi, una delle fasi del risk management. Lo scopo principale è quello di migliorare i processi decisionali e di pianificazione in modo da allocare nel miglior modo possibile le risorse disponibili e i capitali ottimizzando l’efficienza di tutta la fase operativa. Il problema principale è dato dalla scarsa capacità della Pubblica Amministrazione di gestire i rischi.
36 Il Partenariato Pubblico-Privato e il Project Financing: il punto di vista dell’Amministrazione.
82 I principali rischi che si possono individuare all’interno di un’operazione di project financing sono:
Rischi di pre-completamento, riguardano le prime fasi dell’operazione che investono aspetti amministrativi e tecnici come licenze, permessi e sorgono nel momento in cui l’opera non è ancora operativa;
Rischi di post-completamento, tipici della fase di avviamento e di quella operativa, proprio nel momento in cui l’opera dovrebbe produrre i primi risultati economici e di ritorno del capitale;
Rischi generali, di natura generica e che si possono sviluppare in qualsiasi fase e in qualunque momento della vita del progetto; sono qui compresi i rischi ambientali, politici, commerciali e finanziari. Questa tipologia di rischi dipende dall’andamento generale dell’economia e del contesto in cui è inserito il progetto che deve essere realizzato; si possono presentare durante la realizzazione di qualsiasi iniziativa di natura pubblica, privata o di partenariato
Dato che i rischi sono il fulcro della finanza di progetto, non possono essere imputati interamente alla parte pubblica o a quella privata. Nel primo caso si tratterebbe di appalto tradizionale in cui il soggetto privato non avrebbe nessun incentivo a offrire un servizio che sia di qualità dato che la sua remunerazione non è in alcun modo legata al livello di performance erogato; nel secondo caso invece la parte privata si troverebbe ad affrontare un ingente squilibrio tra costi e benefici. Il punto sta quindi nell’individuare una suddivisione ottimale in modo da ottenere un VfM inteso come convenienza di realizzazione dell’opera in PPP rispetto ad appalto tradizionale.
Il PSC è definito come un costo aggiustato per il rischio nel caso in cui un progetto venga finanziato e gestito dalla P.A. Il suo scopo è quello di aiutare il Governo a prendere decisioni confrontando VfM offerto da una proposta di investimento da parte di un soggetto privato con quello offerto da una forma più efficiente di appalto, considerando il VfM come miglior rapporto tra costi sostenuti e qualità del servizio offerto. Si può dire che il PSC offre un benchmark per stimare il VfM offerto da alternative differenti; attraverso questo strumento viene confrontato il valore attuale netto generato dall’alternativa tradizionale , quindi quella pubblica, con il VAN dell’alternativa PPP.
E’ dalla differenza tra i due valori sopra citati che si ricava il Value for Money inteso in termini di risparmio dei costi che si ricava scegliendo l’alternativa più conveniente.
83 Quello che si va a confrontare è la somma di tutti i costi e i ricavi del progetto attualizzati secondo un tasso di sconto, riconducendo tutti i flussi di cassa su uno stesso orizzonte temporale nonostante si manifestino in momenti diversi. Così facendo è evidenziato l’intero valore generato dal progetto espresso in modo uniforme così da poterlo confrontare con altri progetti simili.
Figura 13 Public sector comparator e Value for money
PSC (Public Sector Comparator) = costo totale derivane dal valore attuale del totale dell’investimento al netto dei flussi di cassa , nel caso in cui l’investimento sia effettuato completamente da un soggetto pubblico; sono analizzate soltanto grandezze monetarie.
CNP (Corrispettivo Netto del Progetto) = valore attuale del flusso di trasferimento fiscale netto calcolato come differenza tra i trasferimenti erogati e i tributi e le tariffe ricevute, o meglio il prezzo pagata dall’amministrazione pubblica nel caso venga scelta l’alternativa di partenariato pubblico al netto delle imposte.
VfM del PPP = PSC – CNP
Nella formula sopra è indicato il valore che la Pubblica Amministrazione risparmia in termini finanziari nel caso scegliesse di usufruire del partenariato pubblico-privato rispetto all’alternativa finanziata completamente dalla sola componente pubblica. Questa scelta risulterà conveniente solo se CNP<PSC generando quindi un VfM>0, sia che si tratti di un risparmio di costi, sia che si provveda a una generazione di maggiori ricavi.
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