3. LO STRUMENTO DEL PROJECT FINANCING IN AMBITO SANITARIO
3.4 Osservatorio sul project financing in sanità
Nel Marzo 2002 è stato avviato un progetto per iniziativa di Finlombardia “l’Osservatorio sul project financing in sanità” per monitorare a livello nazionale la diffusione e l’applicazione delle tecniche di finanza di progetto nel settore dell’edilizia sanitaria sul territorio nazionale. L’obiettivo di questo progetto era quello di fornire una rappresentazione quantitativa degli investimenti realizzati e da realizzare in Italia con il metodo di una collaborazione pubblico- privato al fine di promuovere la cultura della finanza di progetto su tutto il territorio nazionale.
42 L’analisi è stata condotta su 313 soggetti tra cui ASL, AO, Istituti di Ricovero e Cura a carattere scientifico e Fondazioni e i dati più rilevanti hanno dimostrato un incremento delle iniziative di project financing, pari ad un incremento medio annuo del 10.9% dal 2002 al 2008. Il 59.9% dei progetti è concentrato nel Nord Italia, seguono poi le Regioni del Centro, Sud e Isole registrano invece un decremento.
L’89.6% delle iniziative riguarda la realizzazione o riqualificazione di strutture a carattere sanitario con la previsione di affidamento al privato concessionario dei servizi no core e dei servizi commerciali; il restante 10.4% prevede la realizzazione di strutture di supporto.
Altri dati ritenuti significativi hanno evidenziato la preferenza per la scelta della procedura a iniziativa privato rispetto a quella pubblica, nonostante le tempistiche occorrenti in media per la firma del contratto di concessione.
In questa graduatoria in cui si illustra la concentrazione dei progetti nel settore sanitario, l’Italia si colloca al secondo posto con il 24% circa dei progetti aggiudicati e il 13.2% del valore dei progetti.
Figura 6 Progetti nel settore sanitario: un confronto internazionale
Oltre che in Italia, anche in Canada e Regno Unito e in parte anche in Spagna è previsto il coinvolgimento del privato nel finanziamento della struttura ospedaliera e nella gestione dei sevizi di supporto non sanitari.
In Paesi invece come in Portogallo e altre regioni della Spagna sono più estese le attività da affidare in concessione anche ai servizi clinici, fino ad arrivare all’affidamento della gestione e/o produzione dei servizi sanitari ai soggetti privati. E’ da sottolineare che l’adozione dei modelli di Partenariato Pubblico Privato a livello generale non ha comunque condotto
43 all’abbandono definitivo del modello tradizionale di finanziamento, ma piuttosto ad una coesistenza tra le due alternative di finanziamento.
Figura 7 Modelli di finanziamento dell'edilizia sanitaria nel mondo
L’applicazione del modello di project nel settore sanitario è purtroppo ostacolata dalla presenza di criticità di natura tecnica e culturale che vanno a compromettere il buon esito delle iniziative in buona parte dei casi. Proprio perché numerose opere sono state abbandonate nelle primissime fasi del progetto, si deve evidenziare la necessità di compiere gli sforzi giusti per rimuovere gli ostacoli ancora esistenti nel nostro Paese e offrire un percorso più facile per l’utilizzo della finanza di progetto nel settore della sanità così come in tutti gli altri.
Un recente studio condotto su un campione di 961 interventi aggiudicati, ha dimostrato con grande evidenza che un consistente numero di operazioni in PPP raggiunge la fase gestionale. La ricerca è stata appositamente condotta su opere in gestione che avessero una potenziale completa conoscenza dei dati documentali significativi. Nella figura seguente è appunto rappresentato lo stato di avanzamento delle opere oggetto del campione.
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Figura 8 Stato di avanzamento delle opere in concessione di costruzione e gestione21
Volendo fare una distinzione tra i progetti realizzati seguendo la disciplina della legge Merloni e quelli disciplinati invece dal codice dei contratti pubblici, non si notano particolari variazioni tra i due macrogruppi in relazione allo stato di avanzamento. Rispetto all’operatività della legge Merloni quindi, sembra che si possa tranquilla affermare che il D.lgs.163/2006 e le sue successive modifiche (in particolare il c.d. terzo correttivo) non abbiano inciso in modo significativo sulle capacità del progetto di raggiungere né la firma del contratto, né l’apertura dei cantieri e neppure la fase di gestione.
Figura 9 Stato di avanzamento delle opere in concessione di costruzione e gestione Codice dei Contratti Pubblici
21 Fonte dati DIPE Cresme
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Figura 10 Stato di avanzamento delle opere in concessione di costruzione e gestione Legge Merloni
Le principali criticità rilevate dal progetto riguardo i soggetti attori, riguardano la lunghezza dei tempi procedurali e le difficoltà nella valutazione del piano economico-finanziario e della bozza di convenzione, nonostante questi siano elementi che dimostrano una bassa problematicità. Le problematiche che invece hanno un più elevato livello di criticità ma che sono state indicate più raramente riguardano le negoziazioni con i promotori per rivedere la proposta, i ritardi nei tempi di realizzazione e l’impossibilità di valutare facilmente la documentazione del promotore.
Affinché la finanza di progetto diventi un strumento usato in modo ordinario per la realizzazione delle opere pubbliche, deve essere prima effettuato un ripensamento delle modalità operative adottate dalla P.A. e degli strumenti quali - quantitativi a supporto delle scelte decisionali nel corso del processo di aggiudicazione dell’opera da realizzare. Infatti c’è ancora una scarsa attenzione alla programmazione che selezioni gli interventi realmente finanziabili ricorrendo ai capitali privati, ad un’adeguata valutazione della convenienza dello strumento del project rispetto allo strumento tradizionale degli appalti e ad un’attenta e precisa verifica alla bancabilità ed economicità nel lungo periodo del progetto, e infine ad una esatta quantificazione e allocazione dei possibili rischi inerenti l’operazione tra i diversi soggetti partecipanti.
Il documento che individua i lavori strumentali necessari per il soddisfacimento del bisogno della P.A. è quello che viene definito studio di fattibilità (SDF). L’obiettivo di questo studio è la trasformazione di un’idea progettuale in proposte concrete di investimento basandosi sulla valutazione degli strumenti, delle tecniche e delle risorse necessarie per realizzare lo specifico progetto. Lo SDF si occupa di analizzare le esigenze informative collegate allo sviluppo di un nuovo progetto e arrivare quindi ad individuare una o più alternative per la realizzazione
46 dell’idea originaria; deve inoltre fornire all’organo decisore gli elementi di valutazione necessari per prendere le decisioni giuste riguardo alla realizzazione del progetto e proporre soluzioni tecnico-organizzative e finanziarie attraverso la valutazione dei costi, dei benefici ottenibili nel tempo, dei rischi legati alla realizzazione e delle relative conseguenza collegate alla mancata realizzazione degli obiettivi predisposti.
Lo studio si occupa di analizzare lo stato di fatto di ogni intervento tenendo in considerazione anche le componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche senza tralasciare le componenti della sostenibilità ambientale, socio-economica, amministrativa e tecnica.
Con i dati fin qui esposti si può quindi dire che si è registrata una crescita dei progetti e del loro valore a conferma dello sviluppo e delle potenzialità che dimostra avere lo strumento di project, ma allo stesso modo si sono evidenziate difficoltà nelle aggiudicazioni. Infatti negli ultimi anni la P.A., pur continuando ad inserire nuove opere negli atti di programmazione, non ha portato a termine il 42% dei progetti censiti, e il 72% non ha nemmeno raggiunto la fase di gara. Per questi motivi si ritiene necessario un intervento tecnico e giuridico che elimini i principali ostacoli allo sviluppo del project financing, mettendo ben i luce i notevoli vantaggi che lo strumento ha dimostrato di poter apportare.
I rapporti tra amministrazione concedente e concessionario sono disciplinati per tutto il tempo della concessione da una convenzione, che rappresenta il nucleo nel quale sono espresse tutte le relazioni contrattuali che interessano il progetto iniziale. Tenendo a riferimento la convenzione, saranno di seguito stipulati tutti gli altri contratti di cui si compone l’operazione, come contratti di finanziamento, di assicurazione, di fornitura ecc.
La corrispondenza tra gli elementi della convenzione e quelli della proposta deve essere piena; nella convenzione sono rappresentate tutte le componenti economiche, progettuali, tecnico-organizzative, gestionali e amministrative dell’operazione, tutte nella forma di obbligazioni giuridiche tra le parti.
La bozza del documento di convenzione è già presente all’interno della proposta presentata dal promotore e permette i delineare fin dal momento della presentazione, i contenuti e le modalità tecniche delle obbligazioni finanziarie e delle parti contenute in essa. Rimane comunque la facoltà di apportare eventuali modifiche da parte dell’amministrazione aggiudicatrice in sede di valutazione della proposta.
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