La programmazione negli enti locali

Nel contesto della pubblica amministrazione (PA) italiana a livello locale quando si affronta il tema della gestione della performance occorre innanzitutto far riferimento al ciclo di programmazione e controllo.

La fase iniziale del ciclo di programmazione coincide con la presentazione delle linee programmatiche di mandato al consiglio, mentre i controlli interni, affrontati e definiti dal legislatore la prima volta con il D.Lgs n. 286 del 1999 e con maggiore precisione e dettaglio all’interno del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL)12, rappresentano uno strumento fondamentale di controllo per gli enti locali.

Il termine programmazione, come competenza attribuita ai consigli, si ritrova già nella legge sull’Ordinamento delle Autonomie Locali (Legge n. 142 del 1990, art. 32), mentre la definizione delle modalità e degli strumenti operativi si ritrovano nel D.Lgs 267/2000 (TUEL). Il controllo non solo è importante per verificare i risultati raggiunti e le modalità con cui si sono formati, ma se eseguito correttamente permette alla PA una migliore e più efficace programmazione alimentando l’intero ciclo di programmazione e controllo,.

In questo scenario la programmazione e misurazione della performance ha assunto una forte rilevanza nell’ambito delle pubbliche amministrazioni italiane soprattutto a partire dagli anni ‘90, in cui si è sviluppata l’idea che disporre di informazioni precise e misurabili permettesse il miglioramento delle politiche attuate e quindi la qualità dei servizi erogati. L’ultimo intervento normativo in ordine di tempo è stato il D.Lgs n.150 del 2009, il cui obiettivo è la “misurazione

e valutazione della performance volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti delle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita e competenze professionali…,in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza

dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento” (art. 3, comma 1).

La programmazione è stata inserita dal legislatore all’interno delle competenze della pubblica amministrazione locale tramite la definizione dell’ordinamento delle autonomie locali, con la citata e nota legge 142. In particolare il consiglio, in qualità di organo di indirizzo e controllo politico- amministrativo, tra i suoi compiti fondamentali ha la definizione dei“ programmi,

delle relazioni previsionali e programmatiche, dei piani finanziari e dei programmi di opere pubbliche, nonché dei bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, dei conti consuntivi, piani territoriali e urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione delle eventuali deroghe ad essi ed dei pareri da rendere nelle dette materie” (Legge 142 del 1990, Art.32, comma 2 lettera b).

A seguito della legge 142 del 1990 si è registrata una ripetitività di

provvedimenti (Rebora, 1999, p.66) del legislatore in materia di enti locali13, ma l’articolazione precisa della funzione di programmazione è avvenuta solamente dieci anni dopo la sua comparsa nell’ordinamento, con l’emanazione del c.d. TUEL. Tra questi due interventi il D.lgs n. 77 del 1995, aveva in parte apportato le novità riprese poi 5 anni dopo. Oltre a prevedere la possibilità per gli enti locali di adozione della contabilità economica, il legislatore ha posto le premesse istituzionali per orientare l’azione gestionale verso un orizzonte di temporale di medio periodo quale condizione imprescindibile per la programmazione (Mussari, 1997).

Il TUEL traduce i principi definiti della legge prevedendo che gli enti locali non solo concorrano alla determinazione dei piani e programmi dello stato e delle regioni, ma anche alla loro specificazione ed attuazione per la parte di loro competenza (TUEL, art. 5).

Il TUEL riprende nella totalità i principi della Legge 142/90 in termini delle attribuzioni ai consigli, della partecipazione alla definizione, adeguamento e

13

L. 421/1992; D.Lgs 504/1992; D.Lgs 77/1995; L.59/1997 (Legge Bassanini), L. 127/1997 Legge Bassanini-bis), L.191/1998 (Legge Bassanini-ter); L.50/1999 (Legge Bassanini-quater); L.265/1999, citando solamente gli interventi legislativi principali.

alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del governo dell’ente locale (TUEL, art. 42, comma 3).

La novità fondamentale introdotta risiede, invece, nella definizione dettagliata della funzione di programmazione e relativi strumenti, a cui è dedicato l’intero Titolo II “Programmazione e Bilanci”. In questa sezione viene definito il cosiddetto “Sistema di bilancio”, nel quale il bilancio preventivo è il documento cardine della programmazione dell’ente locale, corredato da altri allegati fondamentali per l’attività dell’ente stesso.

Nella formulazione originaria, questi allegati erano identificati principalmente nella relazione previsionale e programmatica (art.170), nel bilancio pluriennale (art.171) e altri documenti, quali ad esempio il programma triennale dei lavori pubblici e le risultanze dei rendiconti precedenti (art.172).

Un ulteriore documento fondamentale per il ciclo di programmazione è stato identificato nel piano esecutivo di gestione (PEG), previsto all’art. 169, quale strumento dell’organo esecutivo per la definizione degli obiettivi di gestione e di affidamento degli stessi e delle risorse necessarie per il loro conseguimento ai responsabili dei servizi.

Il TUEL ha rappresentato la “milestone” nella definizione dell’ordinamento delle autonomie locali, ma nella sua formulazione iniziale ha presentato dei limiti per quanto concerne l’articolazione della funzione di programmazione.

Una prima utile integrazione è stata apportata dai principi contabili emanati dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli Enti Locali14

, i quali, nelle varie versioni che si sono susseguite negli anni, hanno introdotto ulteriori elementi guida per gli enti, non solo tramite la definizione dei principi e postulati generali ma soprattutto con la previsione di uno specifico principio contabile dedicato alla programmazione di bilancio. Tale principio riprende la

14

L'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali è istituito presso il Ministero dell'Interno e ha il compito di promuovere la corretta gestione, da parte delle amministrazioni locali, delle risorse finanziarie, strumentali e umane. L'Osservatorio - previsto dall'articolo 154 del Testo unico sugli Enti locali, 267/2000 - è un organismo di impulso, di garanzia e monitoraggio sulla vita finanziaria degli Enti locali. E' incardinato nell'ambito della Direzione centrale per la finanza locale e per i servizi finanziari dell'amministrazione civile del Ministero dell'Interno.

disciplina generale del TUEL, definendo in maniera più puntuale gli strumenti di programmazione a disposizione dell’ente locale.

La programmazione, rappresenta il processo di analisi e valutazione, nel

rispetto della compatibilità economico - finanziarie, della possibile evoluzione della gestione dell’ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri (Principio

Contabile n. 1 punto 3)

La programmazione deve quindi essere rappresentata con gli schemi che compongono il sistema di bilancio nel rispetto dei postulati e dell’ordinamento finanziario e contabile.

Ordinamento e principi sono stati oggetto di più revisioni legislative nell’ultimo decennio, culminate con l’avvio del processo di armonizzazione contabile nel 2011.

Il risultato per gli enti locali, del combinato disposto tra TUEL e i principi contabili in vigore fino all’avvio del processo di armonizzazione, è un sistema di programmazione articolato essenziale su tre livelli: programmazione di mandato; programmazione triennale e programmazione annuale.

Gli strumenti della programmazione di mandato identificati sono le

linee programmatiche di mandato (Principio Contabile n.1, punto 18),

presentate dal sindaco al consiglio a seguito della sua elezione, e il piano

generale di sviluppo15. Quest’ultimo permette il confronto delle linee di mandato del sindaco con le reali possibilità dell’ente, con le linee di azione nell’organizzazione, nel funzionamento degli uffici, nei servizi a gestione diretta e nelle risorse finanziarie correnti e investimenti e opere da realizzare (Principio Contabile n.1, punto 19).

La programmazione triennale si realizza con la predisposizione dei seguenti documenti:

 relazione previsionale e programmatica: quale strumento a supporto del processo di previsione triennale definito sulla base degli indirizzi di

15 _{Documento reso obbligatorio solo nel 2006 dall’art. 13 comma 3 del D.Lgs 170/2006.} Obbligatorietà puntualmente disattesa dalla quasi totale assenza di predisposizione di tale documento da parte degli enti locali italiani.

mandato (principio contabile n.1, punto 21), a carattere previsionale e finanziaria e natura programmatica e contabile (punto 23);

 bilancio pluriennale di previsione: per proiettare le spese correnti, di investimento e indebitamento e le risorse in entrata nel triennio (punto 35);

 programma triennale dei lavori pubblici e programma triennale

del personale, quali documenti a valenza triennale in merito alla

programmazione delle opere pubbliche da realizzare e al fabbisogno di personale.

La programmazione annuale è costituita dal bilancio annuale di previsione e dal piano esecutivo di gestione. Il bilancio annuale preventivo indica, con carattere autorizzatorio, le previsione di natura finanziaria di spesa (corrente e di investimento e indebitamento) e di entrata (a copertura delle spese e per servizi per conto terzi) (punti dal 45 al 55). Il PEG è un documento fondamentale ai fini previsionali, ma rappresenta anche di fatto il documento cardine della fase di gestione vera e propria potendo contenere informazioni sia di carattere contabile sia di natura extra-contabile (punto 56 e successivi). “Il PEG

precede e rende possibile la gestione, che poi si sviluppa attraverso lo svolgimento dell’attività amministrativa” (Farneti, 2006, p. 163), finalizzando e rendendo operante il principio di buon andamento16.