L’arret n 2/2009 in materia di radiazion

306 _{Si tratta di un ricorso per l’annullamento promosso dall’Istituto belga per i servizi postali e le telecomunicazioni}

contro il decreto fiammingo 7 maggio 2004 Sul punto cfr Sciannella L. G., La giurisprudenza della Cour d’arbitrage

belga nel biennio 2004-2005.., p. 3638 Nella sent 128/2005 la Cour ha annullato l’art 18 del Decreto della Comunità

fiamminga del 7 maggio 2004 in materia di telecomunicazioni e radiodiffusione per violazione del principio in base al quale le infrastrutture di trasmissione elettronica comune sia alla radiodiffusione e alla televisione che alle

telecomunicazioni devono essere regolate in cooperazione fra lo Stato federale e le Comunità, al fine di armonizzare le rispettive norme edi evitare che tali infrastrutture siano governate da disposizioni contraddittorie

307

http://www.const-court.be/public/f/2006/2006-163f.pdf, p. 13

Il Consiglio dei ministri, inieme a Belgacom Mobile, impugna l’ordinanza 1 marzo 2007 della Regione di Bruxelles-Capitale a tutela dell’ambiente contro gli eventuali effetti nocivi delle radiazioni non ionizzanti.

In primo luogo, viene messa in evidenza la violazione degli artt. 35, 39, 128, 134 e 143 Cost. e dell’art. 5 l. spec. 8 agosto 1980. La Regione di Bruxelles-Capitale non sarebbe competente a adottare la norma attaccata poiché l’obiettivo dell’ordinanza non sarebbe quello di tutelare l’ambiente quanto quello di lottare contro l’esposizione umana alle radiazioni in favore della tutela dei cittadini, materia su cui, ad esclusione di alcuni profili di competenza comunitaria, spetta allo Stato federale legiferare. Le misure restrittive contenute nell’ordinanza bruxellese metterebbero in pericolo l’applicazione del criterio di lealtà federale non permettendo al legislatore centrale di esercitare liberamente, e in maniera adeguata, le proprie funzioni a tutela della salute pubblica308. Posto che, come sostiene il Consiglio dei ministri, fosse ammissibile l’intento del legislatore periferico di tutelare l’ambiente, vi sarebbe comunque stata una violazione del criterio di proporzionalità disciplinato dalla l. spec.8 agosto 1980. Con la determinazione del livello di inquinamento ammissibile, infatti, l’ordinanza persegue lo stesso scopo dell’arreté royal 10 agosto 2005, impedendo, così, a esso di esplicare i propri effetti sul territorio della Regione di Bruxelles- Capitale e escludendo l’ipotesi di un accordo di cooperazione in materia.

Il governo bruxellese, sostenuto anche da quello fiammingo, sostiene, contrariamente al Consiglio dei ministri, che la legislazione vigente assegna alle regioni una quasi totale autonomia in materia di tutela dell’ambiente e di inquinamento e che sono rare le eccezioni quelle in cui la competenza in quest’ambito, in via sussidiaria, viene trasferita dall’ente periferico a quello centrale. Questa tesi sarebbe quella avallata dalla Corte nella sent. 7/1995. Per quanto riguarda l’accordo di cooperazione, inoltre, viene sottolineato che il legislatore speciale considera tale coordinamento fra enti territoriali obbligatorio soltanto per le materie elencate dall’art. 92bis, § 2 della suddetta legge, fra le quali non rientra la questione relativa alle radiazioni non ionizzanti309.

308 _{Sous couvert de protéger l'environnement, l'ordonnance attaquée légiférerait en réalité sur l'exposition humaine aux}

radiations visées et sur la protection de la population contre celles-ci : à aucun endroit des travaux préparatoires concernés - exposé des motifs, commentaire des articles, rapport de la commission ou auditions devant cette commission -, il n'a été question d'une dégradation de l'environnement, de la faune ou de la flore; seule a été examinée la question de santé publique relative aux conséquences de l'exposition humaine aux radiations non ionisantes. Or, la protection de l'homme n'est pas comprise dans les compétences des régions en matière de protection de l'environnement; l'ordonnance attaquée empiète sur la compétence de l'Etat fédéral et interfère avec le champ d'application de l'arrêté royal du 10 août 2005 http://www.const-court.be/public/f/2009/2009-002f.pdf, p. 4

309 _{Dans son mémoire en réplique, le Gouvernement flamand conteste qu’un véritable accord de coopération, au sens de}

l’article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, aurait été conclu; l’accord conclu le 4 décembre 2000, « prudemment formulé entre plusieurs ministres fédéraux et régionaux », ne constituerait pas un accord conclu entre l’Etat et les régions et ne respecterait pas « la même légistique formelle que celle applicable pour une réglementation ». Si le Gouvernement flamand conçoit que la conclusion d’un accord de coopération au sens de l’article 92bis de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles est préférable, toutefois cela n’impliquerait pas que, tant qu’il n’existe pas d’accord de coopération, une réglementation régionale ne serait pas possible, ni qu’on ne saurait

Il Consiglio dei ministri replica che sebbene siano fondate le motivazioni apportate dalla Regione di Bruxelles-Capitale, l’ordinanza oggetto del ricorso disciplini un ambito che esula dalla tutela dell’ambiente in quanto diretta a regolamentare aspetti relativi alla salute pubblica e dei privati in un determinato contesto310. Infine, ciò che viene messo in evidenza è che l’ordinanza impugnata non regoli a titolo accessorio una materia rilevante nell’ambito della salute pubblica, azione necessaria per l’esplicarsi della funzione legislativa regionale in materia di tutela dell’ambiente, ma piuttosto ne disciplini in maniera dettagliata, e in via di principio, gli aspetti più rilevanti. Su questo punto, la Corte conclude che in virtù dell’art. 6, § 1er, II le Regioni sono competenti a prevenire e a combattere le differenti forme di inquinamento dell’ambiente311. Tale competenza implica la possibilità di adottare misure volte a prevenire e limitare i rischi legati all’esposizione a radiazioni non ionizzanti soprattutto da parte dell’uomo. Secondo la Corte, dunque, la circostanza che queste norme possano coinvolgere anche aspetti della salute pubblica non costituisce un impedimento per l’esplicarsi delle funzioni regionali. Tenuto conto di alcune deroghe, l’art. 5 della suddetta legge speciale rimette alle comunità la competenza in materia di politica della salute. Così come la protezione della salute pubblica non è sottratta alla competenza

prévoir de réglementation fédérale. En bref, la distinction entre l’opportunité « évidente » d’un accord de coopération et la situation juridique à défaut d’accord de coopération ne saurait être perdue de vue Le Conseil des ministres répond que, si un tel accord n'est pas obligatoire, il peut être facultatif. Or, contrairement à ce qu'affirme le Gouvernement flamand, un accord à ce sujet a bel et bien été conclu entre les ministres fédéraux et régionaux, le 4 décembre 2000 - soit avant l'adoption de l'arrêté royal du 29 avril 2001; dès lors, selon cette même partie, la Région de Bruxelles- Capitale, en adoptant l'ordonnance attaquée, a également violé cet accord A titre subsidiaire, le Gouvernement bruxellois, dans ses deux mémoires, invoque la théorie des pouvoirs implicites et l'article 10 de la loi spéciale du 8 août 1980; les trois conditions d'application de cette disposition seraient remplies. L'utilisation de critères relevant, le cas échéant, de la santé publique serait nécessaire pour assurer la protection de l'environnement contre les effets nocifs des radiations non ionisantes; une réglementation différenciée serait possible, puisqu'il s'agit de fixer des normes de qualité d'un milieu urbain particulier - qui se caractérise notamment par une grande concentration d'antennes et par une augmentation forte du niveau électromagnétique consécutif à l'importance de la demande de capacité des nombreux usagers des réseaux de télécommunication mobile en ville; enfin, l'impact de la norme critiquée serait marginal, puisque l'autorité fédérale n'est pas empêchée de mener sa propre politique en matière de santé http://www.const- court.be/public/f/2009/2009-002f.pdf, p. 8

310

Tout d’abord, l'ordonnance attaquée, suivant son article 3, alinéa 2, ne s'applique que dans les « zones accessibles au public » : le texte même de l'ordonnance montre dès lors clairement que son objet est de protéger, contre les ondes électromagnétiques générées par les équipements qu'elle vise, le « public » : c'est donc l'homme que l'ordonnance a pour objet de protéger, non l'environnement Le fait que la norme fixée par l'ordonnance attaquée soit basée, comme unité de mesure, sur le W/m² et non le W/kg ne signifie en rien qu'elle n'a pas la protection de l'homme comme principal objet, ou, autrement dit, qu’elle aurait pour objet la protection de l’environnement. En effet, « dès lors qu'il dépend de l'anatomie et de la constitution physiologique de chaque personne, d'une part, et qu'il s'agit d'une mesure qu'il est impossible de mesurer concrètement, d'autre part, le débit d'absorption spécifique, calculé par référence à un nombre de W/kg, est communément transposé en W/m², comme c'est le cas dans l'arrêté royal de 2005 ». Le Conseil des ministres observe en outre que la manière dont la norme d'exposition a été décrite dans l'arrêté royal du 10 août 2005 (en limitant le SAR ou « Specific Absorption Rate » et la densité de puissance) est pleinement conforme à la méthodologie utilisée dans la recommandation du Conseil de l'Union européenne 1999/519/CE du 12 juillet 1999 dans le cadre de la protection de la santé publique : deux unités sont en effet utilisées, les restrictions de base et les niveaux de référence. L'utilisation conjointe de deux indicateurs pour la détermination de la norme d'exposition est donc classique en matière de radiation non ionisante http://www.const-court.be/public/f/2009/2009-002f.pdf, p. 6

311_{le législateur régional trouve dans le 1° de cette disposition la compétence générale lui permettant de régler ce qui}

concerne la protection de l’environnement, notamment celle du sol, du sous-sol, de l’eau et de l’air contre la pollution et les agressions portées à l’environnement http://www.const-court.be/public/f/2009/2009-002f.pdf, p. 27

del legislatore federale che in via residuale disciplina tale ambito per tutti quei profili che non rientrano nelle attribuzioni regionali e comunitarie. Sulla base di questi motivi il ricorso è infondato e l’ordinanza continuerà a produrre i propri effetti.

In seconda battuta, i ricorrenti ritengono violati gli artt. 35, 39, 128, 134 e 143 Cost., gli artt. 4 e 6 l. spec. 6 agosto 1980 letti in combinazione, e alla luce, delle direttive 87/372/CEE del Consiglio del 25 giugno 1987 sulle bande di frequenza da riservare per l’introduzione coordinata di comunicazioni mobili terrestri, pubbliche cellulari numeriche paneuropee nella Comunità; 90/388/CEE della Commissione del 28 giugno 1990 sulla concorrenza nei mercati dei servizi delle telecomunicazioni; 2002/21/CEE del Parlamento e del Consiglio del 7 marzo 2002 relativa a un quadro regolamentare comune per i servizi di telecomunicazione elettrici.

Anche in questo caso, il dibattito verte principalmente sugli ambiti afferenti alla materia tutela dell’ambiente che sono stati disciplinati dall’ordinanza impugnata, sebbene maggiore rilievo venga dato, in tale circostanza, alla questione delle infrastrutture per la realizzazione di determinati servizi.

Il Consiglio dei ministri ritiene che soltanto lo Stato centrale sia il titolare della potestà legislativa in materia di infrastrutture relative alle telecomunicazioni e che, dunque, con l’ordinanza impugnata la Regione di Bruxelles-Capitale abbia superato il limite impostole dalla Costituzione e dalla legislazione speciale.

L’atto normativo oggetto del dibattito, sostiene la Corte, detta delle norme in materia ambientale e abilita il Governo bruxellese a fissare le condizioni per l’installazione di infrastrutture che emettono radiazioni non ionizzanti. Tali disposizioni non stabiliscono delle condizioni relative alla realizzazione di una rete di comunicazione elettronica, viceversa impongono, esclusivamente, che le attrezzature di radiazione elettromagnetica menzionate nell’ordinanza non superino, quando sono emesse nella rete urbana della Regione di Bruxelles-Capitale, i limiti di immissione determinati dall’ordinanza stessa La competenza federale in materia di telecomunicazioni non determina i limiti d’immissione delle infrastrutture. Benché le misure contenute nell’ordinanza possano avere un’incidenza indiretta sulla competenza federale in materia di telecomunicazioni, i ricorrenti debbono dimostrare che l’atto normativo impugnato rende inattuabile o esageratamente difficile la politica federale nell’ambito in questione.

Anche in questo caso, la questione è infondata.

In terza istanza, il Consiglio dei ministri ha denunciato la violazione dell’art. 39 Cost., dell’art. 2, l. spec. 12 gennaio 1989 e dell’art. 2, l. spec. 8 agosto 1980. Il ricorrente ritiene che vi sia stato da parte della Regione di Bruxelles-Capitale un’eccesso di competenza territoriale.

L’ordinanza disporrebbe sia per la realizzazione delle infrastrutture nel proprio territorio che per quelle situate nei territori di altre Regioni.

La Corte ritiene che le norme impugnate siano volte a tutelare l’ambiente dalle radiazioni non ionizzanti nel territorio della Regione di Bruxelles-Capitale, ma è scontato che in qualche modo esse debbano essere applicate anche nelle zone limitrofe essendo l’ambiente unico e non suddiviso in settori. Il mancato rispetto di tali disposizioni da parte di altri soggetti vanificherebbe lo sforzo fatto all’interno della Regione contro il cui atto si ricorre.

Il ricorso è infondato anche sotto questo profilo.

Infine, il quarto punto verte sulla violazione degli artt. 10 e 11 Cost. letti in combinazione con l’art. 8, par 3, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento e del Consiglio del 7 marzo 2002.

La Corte riprendendo sostanzialmente le motivazioni addotte in precedenza giudica infondata anche questa richiesta.