L’attestato di circolazione temporanea si sostanzia in un provvedimento autorizzatorio, con validità di tre anni, emanato dalla Pubblica Amministrazione, finalizzato a consentire la legittima circolazione di oggetti d’antichità o d’arte al di fuori del territorio italiano, conformemente alle specifiche prescrizioni stabilite per garantire la sicurezza e l’integrità dei beni stessi.
L’ufficio competente a rilasciare il provvedimento in parola è l’Ufficio di esportazione, il quale, in sede di pronuncia, svolge una duplice funzione: in prima istanza, verifica il rispetto delle prescrizioni di legge attinenti alle cautele volte a garantire la sicurezza e l’integrità del bene in uscita; dall’altro, nel momento della valutazione del danno che cagionerebbe al Paese la perdita di beni culturali sottoposti alla propria attenzione, incoraggia l’emersione di opere di elevato interesse culturale di cui, fino ad allora, ignorava l’esistenza (T.A.R. Lazio, sez. II-quater, 24 marzo 2011, n.
2659).
Per quanto concerne i beni che possono beneficiare dell’attestato di libera circolazione, dal tenore letterale dell’opera sembra emergere uno spettro notevolmente ampio di oggetti d’arte, sottoposti a differenti discipline all’interno del Codice Urbani. Invero, sono suscettibili di esportazione non solo i beni di cui al comma 3 dell’art. 65, vale a dire quei beni il cui interesse culturale non è stato ancora formalizzato per mezzo della nota procedura di cui all’art. 13380; sia quelli di cui all’art. 10, per i quali è tassativamente vietata l’uscita definitiva dal territorio dello Stato.
Inoltre, più volte è stata avanzata l’ammissibilità dell’uscita temporanea anche per le opere di cui risulti ancora in corso la procedura di verifica dell’interesse culturale ai sensi dell’art. 14.
Bisogna tener presente, tuttavia, che «il regime di favor verso la
fuoriuscita temporanea […] deve essere necessariamente coordinato con
380 E. Tonelli, Commento all’art. 71, in G. Famiglietti – N. Pigniatelli (a cura di), Codice dei
beni culturali e del paesaggio, cit., pag. 514; A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio,
il regime eccettuativo previsto dall’articolo 66» . E, infatti, la disposizione richiamata, al comma 2, vieta l’uscita:
a) di beni suscettibili di subire danni nel traporto o nella permanenza di condizioni ambientali sfavorevoli;
b) di beni che costituiscono il fondo principale di una determinata ed organica sezione di un museo, pinacoteca, galleria, archivio o biblioteca o di una collezione artistica o bibliografica.
Concretamente, l’attestato di circolazione temporanea può essere rilasciato nelle ipotesi di uscita dal territorio nazionale di cui agli artt. 66 e 67, a seguito di istanza presentata all’Ufficio di esportazione.
L’Ufficio è tenuto a esprimersi a mezzo di un giudizio tecnico, che riporti, in osservanza dell’obbligo motivazionale di cui all’art. 3 della l. 241/1990, una chiara enunciazione dei motivi in forza dei quali tale determinazione è stata assunta e su cui si baserà un eventuale sindacato di legittimità, sia in merito a casi di eccesso di potere, che di sindacato di ragionevolezza382.
Nelle valutazioni sottese al rilascio o al diniego dell’attestato, interviene ovviamente il potere di discrezionalità dell’Ufficio di esportazione, su cui, tuttavia, devono trovare applicazione gli indirizzi di carattere generale forniti dal Ministero e l’accertamento della congruità del valore venale dell’opera dichiarato dal richiedente383.
La specificazione dei suddetti indirizzi, oggetto di numerose vicissitudini legislative, era stata affidata al Servizio I (affari generali e amministrativi) istituito presso il Segretariato generale del Ministero. Tale ufficio è stato, poi soppresso dal d.lgs. 8 gennaio 2004, n. 3, e le relative attribuzioni erano state provvisoriamente assegnate, con D.M. 2 agosto 2004, alla Direzione generale per gli Affari generali, il bilancio, le risorse umane e l’organizzazione. In attesa che si provveda all’aggiornamento e alla riorganizzazione dei suddetti indirizzi, deve ritenersi valido quanto
381 E. Tonelli, Commento all’art. 71, in G. Famiglietti – N. Pigniatelli (a cura di) Codice dei
beni culturali e del paesaggio, cit., pag. 514.
382Ivi, pag. 515.
stabilito dal Consiglio Superiore delle Antichità e Belle Arti, nella seduta del 10 gennaio 1974, presieduta dal Prof. Giulio Carlo Argan, i cui risultati sono stati pubblicati con la circolare del Ministero della Pubblica Istruzione, prot. 2718, del 13 maggio 1974, riconfermati con un’ulteriore circolare ministeriale, la n. 4261 del 17 luglio 1998384.
Tra i parametri da considerare erano indicati la “singolarità” del bene (ossia la “nobiltà della qualità artistica”), la rarità, il particolare significato della rappresentazione, l’originalità, le qualità tecniche, il valore di antichità o di prototipo, la particolare difficoltà di ulteriore acquisizione e il suo “interesse in relazione al contesto storico-culturale”. Tali caratteri, infatti, erano ritenuti indici della idoneità del bene a elevarsi a testimone di tradizioni locali, di civiltà diverse da quelle di provenienza dell’oggetto o di rapporti tra le varie civiltà, scuole o zone385.
Attualmente, ai sensi del comma 4 dell’articolo in esame, è il Ministero a stabilire gli indirizzi da seguire in ordine alla concessione o no dell’attestato, dopo aver interpellato «il competente organo consultivo». Tali indirizzi hanno la funzione di uniformare i criteri seguiti dall’ufficio di esportazione, evitando disparità di trattamento tra le diverse richieste, e di attenuare il pur diffusamente discrezionale carattere del provvedimento, al fine di garantire canoni valutativi il più possibili concordi tra i vari uffici dislocati sul territorio386.
L’Ufficio di esportazione è, inoltre, tenuto a procedere alla verifica del valore venale del bene oggetto di richiesta, che deve essere fornito dall’istante e di cui l’ufficio deve esaminare la congruità, al fine di commisurare le garanzie proposte dall’stante stesso per garantire la corretta conservazione del bene. La dottrina ha questionato sulle attribuzioni dell’ufficio in merito, domandandosi se questo fosse
384 E. Tonelli, Commento all’art. 71, in G. Famiglietti – N. Pigniatelli (a cura di), cit., pag.
516; C. Fraenkel-Haeberle, Commento all’art. 71, in M.A. Sandulli (a cura di), cit., pag.
627.
385Ibidem.
386 T. Alibrandi – P.G. Freddi, I beni culturali e ambientali, cit., pag. 571; C. Fraenkel-
legittimato a pronunciarsi solamente per quel che concerne la correttezza del valore ovvero se potesse sostituire la quantificazione operata dal richiedente con una nuova valutazione, giungendo, sul punto, a una soluzione negativa387. Invero, la dottrina si è risolta ad affermare che l’Amministrazione non possa imporre autonomamente un valore venale del bene diverso rispetto a quello indicato dall’istante, configurandosi la valutazione di congruità del suddetto valore come mero stimolo preventivo a che l’istante non dichiari un valore inferiore rispetto a quello reale388.
Il rilascio dell’attestato, poi, è sempre subordinato all’assicurazione dei beni da parte dell’istante; assicurazione che, nelle ipotesi di uscita per mostre o manifestazioni promosse all’estero dal Ministero, o, comunque, con la partecipazione statale, da enti pubblici, dagli istituti italiani all’estero o da organizzazioni sovranazionali, ai sensi dell’art. 48, comma 5, può essere sostituita dall’assunzione dei relativi rischi da parte dello Stato (art. 71, comma 6). Si tratta di un elemento di non poco conto, atteso che i beni culturali spesso hanno un valore patrimoniale considerevole e che eventuali danni possono determinare un interesse al risarcimento economico389.
Al contrario, per la circolazione temporanea di beni disciplinata dall’art. 67, comma 1, non è richiesta assicurazione alcuna.
Da ultimo, occorre segnalare che per i beni culturali nei confronti dei quali, in via cautelativa, sia ancora in corso la verifica dell’interesse culturale, l’uscita è garantita per mezzo di una cauzione. Il suo importo è fissato in misura superiore al 10% del valore venale del bene (stabilito in sede di rilascio dell’attestato) ed è incamerato dallo Stato qualora i beni in circolazione non rientrino nel territorio nazionale entro il termine
387 T. Alibrandi – P.G. Freddi, I beni culturali e ambientali, cit., pag. 570; P. Otranto,
Commento art. 71 in A. Angiuli – V. Caputi Jambrenghi (a cura di), , cit., pag. 205.
388 P. Otranto, Commento art. 71 in A. Angiuli – V. Caputi Jambrenghi (a cura di), cit.,
pag. 205.
prestabilito. Lo stesso art. 71, comma 7, precisa, ulteriormente, che la cauzione può essere sostituita da una polizza fideiussoria, emessa da un istituto bancario o da una società di assicurazione. Tale onere non è previsto — con evidente distinzione (già prevista nell’art. 69 del T.U.) tra i beni appartenenti a privati e quelli appartenenti a enti pubblici — qualora si tratti di beni appartenenti allo Stato o alle amministrazioni pubbliche390. Il Ministero può esonerare dal versamento della cauzione anche le «istituzioni di particolare importanza culturale».