L’attività di controllo della Corte dei Conti nella Repubblica delle autonomie I criteri contenuti nelle linee guida elaborate dalla Corte dei Conti per una moderna definizione della

funzione di controllo nell’ordinamento nazionale

La posizione istituzionale di organo di controllo proprio della Repubblica (nell’accezione di cui all’art. 114 Cost.), ovvero, in altri termini, dello Stato-comunità, in contrapposizione a quelli di carattere statale, nonché, parallelamente la terzietà e l’imparzialità costituzionalmente garantita dei componenti, rendono la Corte dei Conti l’istituzione preposta in via preferibile alla funzione di vigilanza nei confronti delle autonomie territoriali.

In ragione del suo carattere nazionale, e della compresenza di distinte sezioni centrali e, congiuntamente, a livello territoriale, di varie sezioni regionali, la Corte è inoltre, in grado di procedere in modo efficace alla verifica dell’azione amministrativa attraverso valutazione comparative sulle amministrazioni pubbliche.

Nell’ambito della complessa struttura della Corte, in particolare, al fine della definizione dei caratteri della funzione di controllo, un ruolo di primario rilievo è svolto dalle sezioni riunite cui compete, annualmente, l’emanazione degli indirizzi generali e dei criteri per la programmazione del controllo di gestione nell’anno successivo, rivolti anche alla sezione autonomie e alle sezioni regionali della Corte; segnatamente, attraverso queste linee guida si svolge un coordinamento della funzione di controllo posta in essere dalle diverse sezioni della Corte: da evidenziare come nell’esercizio di detta funzione, si debba da un lato assicurare la necessaria flessibilità per consentire l’adeguamento del controllo alle diverse esigenze delle amministrazioni, dall’altro garantire la stabilità e la certezza negli indici del controllo.

Il consolidamento dei criteri ed indici del controllo nel tempo contribuisce a rafforzare le relazioni con gli uffici interni preposti alla verifiche di regolarità amministrativa-contabile e rende più agevole la comparabilità nei diversi momenti delle procedure di controllo.341

Nella delibera N. 42/CONTR/PRG/06 le sezioni riunite, dopo aver individuato alcuni criteri generali su cui fondare un efficace controllo sulla gestione (tra cui l’omogeneità delle aree oggetto di vigilanza, una durata tale da consentire un controllo pluriennale, l’eventuale collaborazione tra più sezioni), hanno sottolineato alcuni settori particolarmente critici per la spesa pubblica regionale alla luce dell’analisi dei diversi bilanci: sanità, personale (con riferimento al comparto dirigenti), esternalizzazioni dei servizi pubblici e società controllate, investimenti infrastrutturali, edilizia residenziale342.

341

Ex art. 5 del regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con deliberazione delle Sezioni riunite 16 giugno 2000 n. 14 ” le Sezioni riunite in sede di controllo definiscono,entro il 30 ottobre di ciascun anno, il quadro di riferimento programmatico, anche pluriennale, delle indagini di finanza pubblica e dei controlli sulla gestione e i relativiindirizzi di coordinamento e criteri metodologici di massima; programmano, inoltre, entro il 15 novembre indagini relative a più Sezioni, tenendo conto delle eventualirichieste formulate dal Parlamento e determinano, secondo criteri di prevalenza, laSezione competente, ovvero definiscono le modalità della collaborazione operativa tra le Sezioni interessate”. Tra le altre competenze eserciate dalle sezioni riunite anche deliberare sul rendiconto generale dello Stato e riferire al Parlamento sugli andamenti della finanza pubblica nonché sul modo in cui le amministrazioni dello Stato si sono conformate alle leggi che ne disciplinano l’azione; esse debbono altresì riferire, con relazione generale, sul costo del lavoro nelle pubbliche amministrazioni e, con referti specifici, sui fondi di rotazione, sulle gestioni fuori bilancio, sul sistema universitario esull’informatica nella pubblica amministrazione”

342

Corte Conti sez. riunite 42/2006 del 26.10.2006. In particolare la Corte evidenzia quali settori rilevanti nel riorganizzazione dell’amministrazione pubblica anche alla luce della Costituzione novellata e della recente legge n. 233 del 2006; esternalizzazione dei servizi nel quadro del nuovo assetto istituzionale, con particolare riguardo al modulo societario;oneri finanziari per il pubblico impiego, con particolare riguardo alla più recente disciplina della dirigenza; contrattazione integrativa decentrata: modalità concrete di funzionamento ed oneri diretti e indiretti;ripartizione delle pubbliche risorse fra le componenti della Repubblica: situazione attuale e prospettive di riforma; spesa sanitaria e misure di contenimento; analisi del sistema previdenziale, obbligatorio e complementare, e dell’impatto finanziario delle riforme; analisi di interventi mirati per la difesa dell’ambiente e dei relativi costi e benefici;politica energetica del Governo ed apporti degli enti di gestione del settore;investimenti nelle infrastrutture e rilancio della competitività e produttività economica: la legge obiettivo e i finanziamenti di ultima generazione;incentivazione delle imprese: contribuzione a fondo perduto e partecipazione agli oneri per interessi ricerca e innovazione: possibili forme, impiego delle risorse e ricadute economiche analisi degli interventi diretti alla gestione dell’immigrazione, ed a favorire l’integrazione degli immigrati, con particolare riguardo al settore delle politiche sociali;missioni all’estero della Difesa nel quadro della cooperazione internazionale: analisidei costi nei

Le sezioni riunite, dopo aver ribadito la centralità del controllo sulla gestione del bilancio (come delineato nel d.lgs 76/2000), hanno riconosciuto il potere, per le sezioni regionali, di “programmare – compatibilmente con la loro consistenza organica – ulteriori indagini di controllo

sulla gestione da individuare… valorizzando anche esperienze in precedenza maturate”; è dunque

ammessa la possibilità di un controllo regionale diversificato: la differenziazione, oltre che a livello di modalità operative, si esplica anche in relazione ai diversi oggetti della stessa vigilanza.

A livello centrale si colloca altresì la sezione delle autonomie, i cui compiti sono stati definiti dal regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo come modificato con deliberazione delle Sezioni riunite 3 luglio 2003 n. 2 alla stregua del disposto dell’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003 n. 131; essa svolge in primo luogo, un ruolo di referto nei confronti del Parlamento in relazione all’intero sistema di finanza pubblica degli enti territoriali; in secondo luogo, provvede al coordinamento delle sezioni regionali attraverso l’emanazione di direttive e linee guida; infine delibera in ordine ad indagini a rete su specifici settori d’intervento in più regioni o in diverse aree del Paese.

Nello svolgimento di queste ultime attività, la Sezione delle autonomie, che è “espressione delle Sezioni regionali di controllo”, si avvarrà ovviamente degli apporti forniti dalle stesse sezioni periferiche in una relazione di reciproca collaborazione e integrazione.

Coerentemente con quanto esposto, la stessa Corte sez. autonomie ha riconosciuto recentemente che “tra i compiti di maggior rilievo della sezione delle autonomie vi è quello di

programmare, dare impulso e coordinare le analisi comuni a più Regioni che le sezioni regionali di controllo sono chiamate a svolgere con il metodo comparativo”; specificatamente, in ordine ai

profili di controllo sulla gestione, “la comparazione tra l’agire di diverse amministrazioni nello

svolgimento di una medesima funzione è, infatti, strumento essenziale”. (Corte dei Conti aut. del.

1/2004 )343.

In questo senso, la Sezione autonomie, data la posizione centrale nell’organo di controllo, riveste una duplice funzione: da un lato quella di individuare i settori problematici su cui concentrare maggiormente le proprie attività, dall’altro quello di elaborazione dei dati e indicazione dei criteri cui attenersi per la definizione delle attività di controllo; per raggiungere questi obiettivi, inoltre, si propone la costituzione di gruppi composti da magistrati provenienti dalle diverse sezioni

quadri operativi di intervento;edilizia residenziale pubblica e relativa disciplina; misure di contrasto dell’evasione fiscale e loro attuazione finanza innovativa: liberalizzazioni, privatizzazioni e cartolarizzazioni; contabilità pubblica e contabilità nazionale: problemi di raccordo.

343

Corte Conti sez. autonomie Indirizzi e criteri generali per le attività di controllo sulla gestione comuni a più Sezioni regionali (c.d. indagini comparative) 17.12.2003 del.1/2004.

regionali e dunque in grado di provvedere alla valutazione delle performances delle amministrazioni regionali.344

In relazione all’attività di coordinamento delle sezioni regionali, si sottolinea l’emanazione degli “Indirizzi e criteri generali per l’attività di referto finanziario annuale delle Sezioni regionali

sul rendiconto delle regioni” (Sez. aut. del. 4/2003 del 7.11.2003) in cui espressamente sono

individuati, quali obiettivi principali delle analisi proprie delle diverse sezioni, l’equilibrio dei bilanci regionali, il rispetto dei limiti fissati in Costituzione sul ricorso all’indebitamento da parte di regioni ed enti territoriali ex art. 119 u.c., i vincoli del Patto di stabilità europeo e interno; si suggerisce alle sezioni regionali, inoltre, di operare una distinzione tra le diverse tipologie di spesa delle diverse regioni.

A livello temporale, viene evidenziato che l’attività di referto si configura utile “se vale a

fornire elementi di valutazione in vista dell’approvazione del rendiconto da parte dell’organo elettivo”: conseguentemente il referto dovrà essere presentato precedentemente all’approvazione

del rendiconto stesso, ferma restando la possibilità di porre in essere autonomi referti successivi; al fine di esercitare la propria attività si richiede agli enti soggetti al controllo ”l’invio sistematico e

tempestivo di dati ed elementi informativi concernenti la gestione finanziaria, ivi compresi i dati di cassa, non appena disponibili”.

Circa il contenuto, la sezione autonomie sancisce come in premessa dovrebbero essere riportati i riferimenti normativi ed istituzionali, e l’andamento del contraddittorio con gli enti interessati; la parte finanziaria del rendiconto dovrebbe viceversa essere suddivisa in una sezione sintetica, contenente gli andamenti generali del bilancio e sull’equilibrio complessivo, ed una maggiormente analitica, in cui sono specificate le singole voci di spesa ed entrata

La sezione autonomie della Corte dei Conti, accanto al ruolo di guida delle sezioni regionali, si pone inoltre in relazione di ausiliarietà con il Parlamento, evidenziando alle Camere le criticità del sistema delle autonomie sul piano economico ed amministrativo: in altri termini, accanto alla tradizionale attività di referto sulle amministrazioni statali, si associa con particolare vigore anche un nuovo modello di controllo.

A quest’ultimo proposito, nella delibera del 2007 “Relazione sulla gestione finanziaria delle

regioni a statuto ordinario” Del. 6/A/2007 del 13.6.2007, relativa agli esercizi 2005 e 2006, la

Corte sez. autonomie, nella sua funzione referente al Parlamento, dopo aver sottolineato le difficoltà

344 _{“Fondamentale è il ruolo intestato alla sezione delle autonomie che, se da una parte, è chiamata ad individuare quei}

settori nevralgici che meritino di essere esaminati attraverso analisi “a rete”, dall’altra, ponendosi al servizio delle sezioni regionali di controllo, deve costituire la sede presso la quale raccogliere ed elaborare, con il sussidio anche delle tecniche specialistiche e la collaborazione eventuale di esperti “esterni”, le informazioni e i dati da queste provenienti, effettuando le necessarie comparazioni, individuando gli standards, i parametri, le medie nazionali o infraregionali così da fornire alle sezioni regionali utili spunti di riflessione per valutare, in un contesto più generale, le performances delle singole amministrazioni.”(del. 1/04)

in sede di attuazione dei principi contenuti nell’art. 119 Cost e di definizione di un sistema di finanziamento delle funzioni amministrative per gli enti territoriali coerente con l’impianto del nuovo Titolo V, pone in evidenza come le istituzioni regionali abbiano tendenzialmente rispettato i vincoli derivanti dal patto di stabilità interno.

Il giudizio della Corte non si presenta del tutto favorevole in ragione di alcuni aspetti negativi concernenti, in generale, una mancata riallocazione delle spese nel senso di una riduzione delle spese correnti e di un mancato incremento delle spese in conto capitale; la relazione contiene altresì anche valutazioni complessive sulla spesa compiuta da tutte le regioni: la parte corrente si compone prevalentemente del servizio per il debito, dell’ amministrazione generale, tra cui il personale, del finanziamento per i trasporti e l’assistenza sociale; la quota-parte di spese in conto capitale, su difesa della salute, opere pubbliche, agricoltura etc.

La Corte dei Conti esprime non soltanto giudizi di carattere generale, ma, parimenti, di natura comparata, mettendo a confronto dati provenienti tra differenti regioni ed aree del Paese: nella parte del documento sulle entrate la relazione sottolinea l’accentuarsi del divario tra le regioni del Nord e quelle del Sud in relazione all’importo proveniente dai tributi propri nonché, in misura inversamente proporzionale, ai trasferimenti pro-capite; l’organo di controllo evidenzia puntualmente criticità e differenze tra le diverse regioni, in relazione all’ingresso nel mercato finanziario degli swap ovvero nei meccanismi di riallocazione del debito; una particolare attenzione inoltre è data al patto di stabilità della salute: come riconosciuto dalla stessa Corte, i dati relativi alla sanità sono particolarmente rilevanti sia per il notevole impatto che essi hanno sul bilancio sia ijn quanto il flusso finanziario influenza i livelli essenziali delle prestazioni sul territorio.345

Analogamente nella “relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali” del 2007, dopo una breve analisi critica del sistema normativo (il nuovo Codice delle Autonomie, il DDL per la riforma dei servizi pubblici locali, la riforma dell'ordinamento contabile, e l'avvio del federalismo fiscale) ed un giudizio complessivamente favorevole in ordine all’attuazione sul patto di stabilità interno, si svolge un’analisi comparata in ordine ai differenti comuni e le differenti aree del Paese.

La Corte sottolinea inoltre le criticità contabili dei singoli enti territoriali: debiti fuori bilancio, comuni dissestati e situazioni di disavanzo: al fine di agevolare la visualizzazione delle situazioni debitorie dei singoli enti in condizioni disagiate la relazione si compone anche di quadri prospettici concernenti i singoli comuni e le diverse situazioni debitorie.

Insieme alla funzione di coordinamento delle sezioni regionali, nonché all’elaborazione ed analisi dei dati macroeconomici aggregati in funzione referente al Parlamento, la sezione autonomie della Corte dei Conti, è titolare del potere di fissare e stabilire i principi cui devono attenersi gli

organi di revisione interni dei singoli enti territoriali, nell’elaborazione delle relazioni che essi sono tenute a rendere alla Corte ex art. 1c. 166 e ss. L. 266/2005 (finanziaria 2006); come riconosciuto dallo stesso organo di controllo nello stesso anno 2006 con delibera n.6, soltanto ad esso spetta infatti la previsione di criteri e le linee guida di redazione delle relazioni: l’unitarietà nella definzione delle relazioni da un lato assicura una maggiore certezza, dall’altro snellisce il lavoro 346.

A quest’ultimo proposito, la Corte, ha espresso il principio secondo cui le disposizioni della legge finanziaria in oggetto “rendono più stretto il rapporto tra le Sezioni regionali di controllo e

gli organi di controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, consentendo una diffusione generalizzata delle verifiche sul ciclo di bilancio “347.

La Corte specifica altresì che le relazioni poste in essere dagli organi di revisione e destinate alla sezioni regionali della Corte dei Conti debbano essere strutturalmente differenti rispetto a quelle rivolte agli organi consiliari; esse devono in primo luogo, fornire dati oggettivi da cui

emerga l’esistenza o meno di “gravi irregolarità contabili”; in secondo luogo, “esse devono inoltre consentire alle Sezioni regionali di valutare, anche con l’ausilio eventuale di altri strumenti informativi, il profilarsi di situazioni di rischio inerenti al conseguimento e mantenimento degli equilibri di bilancio”; la Corte specifica il contenuto minimo e necessario per la relazione

individuando tre distinti fattori, concernenti il dato economico-finanziario: il rispetto del patto di stabilità interno, il divieto di indebitamento ex art. 119 Cost, e ogni grave inadempimento di carattere finanziario e contabile.348

Il concetto di “grave inadempimento finanziario e contabile” non è assimilabile ad una generica disfunzione sul piano economico ma soltanto a quelle che possano rendere meno certo il rispetto degli equilibri di bilancio: è da ritenere quindi sia preferibile un’interpretazione restrittiva della nozione al fine di agevolare un controllo sulla gestione finanziaria concentrato sulle disfunzioni effettivamente gravi349.

346 _{La Corte, nella conclusione della propria relazione, durante l’esplicazione dei propri questionari asserisce che legge}

non prevede obblighi di uniforme predisposizione delle relazioni ed è anche ovvio che i revisori possono proficuamente accompagnare le segnalazioni effettuate, o alcune di esse, con l’esposizione degli elementi di informazione aggiuntivi; si ritiene utile in ogni caso che i questionari qui allegati vengano rispettati almeno nelle linee fondamentali di impostazione, le quali tengono anche conto delle difficoltà, quantomeno in alcune sedi, e soprattutto in prima applicazione, di provvedere con la dovuta tempestività all’esame di un numero assai elevato di documenti.

347 _{Corte Conti sez. autonomie 6/A/2006 del 27.04.2006 ”Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, commi 166 e 167,}

della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) per gli organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali” su cui anche A.CAROSI, op. cit. 2007, 95.

348

Come esplicherà nella relazione successiva, la Corte dovrà tener conto La relazione al consiglio comunale o provinciale “contiene l’attestazione sulla corrispondenza del rendiconto alle risultanze della gestione nonché rilievi, considerazioni e proposte tendenti a conseguire efficienza, produttività ed economicità della gestione”.

349 _{Occorre chiarire che la gravità della irregolarità contabile, della quale la legge pretende la segnalazione, non è}

tanto da valutare alla stregua delle modalità e/o del grado di scostamento dalla norma, quanto, soprattutto, tenendo conto del rischio di ripercussioni sugli equilibri di bilancio.

In definitiva, sul punto, si esclude espressamente che le relazioni degli organi di revisione possano condurre a valutazioni in ordine all’efficienza o inefficienza dell’amministrazione ma soltanto profili attinenti al bilancio e all’economia.

Si prendono in esame, eventualmente, anche i bilanci delle società partecipate, quale segnale di possibile disfunzione nella gestione dell’ente territoriale: in ogni caso, sul punto, data la complessità e la vastità del momento di controllo in oggetto, la stessa Corte riconosce come non sia possibile predefinire in modo esaustivo ex ante le modalità e l’oggetto della vigilanza dell’organo di controllo interno cui dovrà essere riconosciuta quindi la possibilità di iniziative autonome350.

La sez. autonomie, più analiticamente, in una fase successiva, ha individuato attraverso due diverse relazioni concernenti il bilancio di previsione ed il rendiconto consuntivo i principi di elaborazione dei documenti da inviare.

In particolare, per quanto concerne il rendiconto, che costituisce il documento contabile attraverso cui è possibile evidenziare in un momento posteriore l’andamento della gestione economica dell’ente rispetto al bilancio di previsione si prevede che “La relazione che l’organo di

revisione dell’ente locale ha l’obbligo d’inviare alle Sezioni regionali, dopo l’approvazione del rendiconto da parte del consiglio comunale o provinciale, deve dare conto del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia d’indebitamento dall’articolo 119, ultimo comma della Costituzione, e di “ogni grave irregolarità contabile e finanziaria in ordine alle quali l’amminitrazione non abbia adottato le misure correttive segnalate dall’organo di revisione”.351

Alle linee guida per la compilazione delle relazioni si associano quadri prospettici composti, in parte da risposte alternative, in parte con inserimento dei dati quantitativi, questi ultimi distinti in relazione alla diversa entità dei Comuni (sopra o sotto i 5000 abitanti), ovvero, separatamente, per le province.

350

E’ evidente, dunque, che nella nozione di gravi irregolarità non possono essere ascritte generiche disfunzioni gestionali e che un’eventuale pronuncia in merito della Corte non dovrebbe essere rivolta a censurare aspetti che riguardano meramente l’inefficienza o inefficacia dell’azione amministrativa, ma solo questioni strettamente finanziarie e contabili e di rilievo tale da mettere in forse l’equilibrio di bilancio e non consentire all’Ente di concorrere alla realizzazione degli obiettivi generali della finanza pubblica.

351

La Corte dei Conti nelle sue “Linee guida cui devono attenersi, ai sensi dell’articolo 1, commi 166 e 167, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) gli organi di revisione economico – finanziaria degli enti locali nella predisposizione della relazione sul rendiconto della gestione 2006” Del. 5/A/2007 del 12. 6 2007 asserisce come “Il rendiconto della gestione ha lo scopo di fornire informazioni sulla situazione patrimoniale e finanziaria, sull’andamento economico e sui flussi finanziari dell’ente locale; costituisce perciò la rappresentazione analitica delle attività svolte dagli amministratori per l’attuazione dei programmi e per l’assolvimento dei compiti istituzionali. Il rendiconto deve quindi permettere la verifica del raggiungimento degli obiettivi e dei programmi, contenuti nel bilancio di previsione, nel rispetto degli equilibri economici e finanziari. La Sezione valuterà anche, a tale scopo, le osservazioni degli organi di controllo interno.” Sull’attività della Corte e le linee guida in esame cfr. anche C. CHIAPPINELLI, op. cit. 2007, 140 e ss.

In definitiva sul punto, alla sezione autonomie viene riconosciuto un ruolo centrale e di guida nei confronti delle sezioni regionali: queste ultime, specificatamente, alla luce della normativa contenuta nella l.131/2003 e dei criteri elaborati dalla stessa sezione autonomie, instaurano un rapporto di collaborazione con l’ente regione e le autonomie locali; a questo proposito si sottolinea