La funzione di controllo negli ordinamenti regionali e nelle autonomie locali; il rapporto con la Corte dei Cont

La Corte dei Conti assume quindi un ruolo centrale nell’ordinamento della Repubblica; segnatamente, essa costituisce l’organo principale preposto alla funzione di controllo nei confronti degli enti territoriali; l’abrogazione degli artt.125 e 130 Cost., con la conseguente soppressione della vigilanza dei Co.re.co. e del commissario del governo, non ha fatto venir meno dunque il controllo esterno sulle autonomie: quest’ultimo non si configura più, però, quale espressione della superiorità gerarchica dell’amministrazione statale ma diviene strumento per soddisfare le esigenze costituzionalmente tutelate al buon andamento dell’amministrazione ovvero alla salvaguardia della finanza pubblica.

La presenza di un istituto superiore di controllo a livello nazionale, i cui tratti caratterizzati sono l’imparzialità e la terzietà, nonchè la connessione con lo Stato-ordinamento, o, secondo altra definizione, con lo Stato-comunità, si coniuga con l’istituzione di ulteriori soggetti preposti all’esercizio della vigilanza all’interno dei singoli ordinamenti territoriali: l’auto-controllo costituisce infatti, insieme alla trasformazione degli stessi caratteri dell’ordinamento nazionale, aspetto importante della riforma del Titolo V ossia della generale valorizzazione delle funzioni amministrative e delle responsabilità politiche dei singoli enti.

335 _{Per una costituzionalizzazione del principio cfr.F.B}

In questo senso appare, quantomeno, di problematica riconduzione sistematica l’istituzione dell’”Unità per il monitoraggio” istituita nella legge finanziaria 2007 (art. 1 c. 724 l.296/2006) “Al fine di assicurare un controllo indipendente e continuativo della qualita' dell'azione di

governo degli enti locali”; segnatamente, la norma individua tre diverse finalità del nuovo istituto:

l’accertamento della sussistenza dei presupposti per il conseguimento di misure premiali, la verifica delle dimensioni organizzative ottimali per l’esercizio delle funzioni amministrative, l’analisi della qualità dei servizi e delle prestazioni rese ai cittadini, anche in relazione alle spese conseguite336.

Le competenze di detto organismo, la cui composizione in ogni caso dovrà essere mista statale-regionale-locale, sono simili a quelle della Corte dei Conti: ciò potrà determinare sovrapposizione e duplicazione tra i due organismi, producendo incertezze e rallentamenti nell’azione amministrativa degli stessi enti locali.

Il processo di radicale modifica delle relazioni interistituzionali, sotto lo specifico versante dei controlli, ha indotto le Regioni ed enti territoriali a costituire e sviluppare particolari strumenti autonomi preordinati ad assicurare la complessiva funzionalità dell’attività amministrativa.

La necessità che siano previste forme di vigilanza sui pubblici poteri emerge con evidenza negli stessi Statuti regionali approvati negli ultimi anni; negli atti fondamentali di autonomia delle regioni sono infatti presenti disposizioni che costiutiscono la base normativa per diversi sistemi di controllo negli ordinamenti di riferimento337.

A riguardo si riscontrano numerose previsioni di carattere generale; fra queste, ad esempio l’art. 70 dello Statuto della Regione Piemonte secondo cui “La Regione, nell’ambito della propria

autonomia, istituisce con legge i controlli interni”, conferendo ex art. 71 alla Giunta ed al

Consiglio, nell’ambito delle rispettive competenze, la possibilità di disciplinare detti controlli; in quello dell’Emilia Romagna è previsto in via generale come “L’attività amministrativa è soggetta al

controllo di gestione”. E viene demandato alla legge regionale la definizione degli strumenti e delle

procedure per la valutazione del rendimento e dei risultati dell’attività amministrativa regionale. Nello Statuto della Regione Lazio, parimenti, è attribuita alla Regione ed, in particolare, alla sfera di competenza della Giunta, l’organizzazione del controllo di gestione ossia “la verifica

336 _{Circa la composizione dell’organo in oggetto la legge finanziaria prevede come essa avvenga in modo partecipato,}

ossia “Con successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, di concerto con il Ministro dell'interno e con il Ministro dell'economia e delle finanze e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono emanate le disposizioni relative alla composizione dell'Unita', alla sua organizzazione ed al suo funzionamento. Al Ministro per gli affari regionali e le autonomie locali sono attribuite le funzioni di vigilanza sull'Unita'. Per il funzionamento dell'Unita' e' istituito un fondo, nell'ambito del bilancio della Presidenza del Consiglio dei ministri, con una dotazione finanziaria pari a 2 milioni di euro a decorrere dal 2007. Restano ferme le competenze istituzionali della Ragioneria generale dello Stato e della Corte dei conti”.

337 _{Per un’analisi generali delle disposizioni statutarie relative ai controlli amministrativi negli statuti regionali cfr.}

anche V. ANTONELLI, L’ordinamento amministrativo regionale e l’amministrazione regionale, in I nuovi Statuti regionali, a cura di M.CARLI e V.SINISCALCHI, Bologna, 2006, 162 e ss.

complessiva dell’efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa nell’ambito del territorio del Lazio, in relazione al perseguimento degli obiettivi della programmazione regionale ed alla realizzazione di specifici interventi finanziati dalla Regione.”(art. 48 c.2); in quello della Regione

Calabria ex art. 49 c.2 è sancito che “la Regione predispone con legge gli strumenti e le procedure

idonei ad operare il controllo sulla legittimità, sull’efficienza e l’efficacia dell’attività amministrativa della Regione, degli enti e delle aziende da essa dipendenti e sulla gestione del bilancio e del patrimonio”. In ordine alla finanza, inoltre, si specifica ex art. 51 c.2 come “Nel rispetto dei princìpi di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica, la legge può prevedere strumenti di controllo della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa”. Sul medesimo orientamento si pone anche l’art. 53 dello statuto regione Liguria secondo cui “La Regione istituisce con legge forme di

controllo interno volte a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativae a verificarne l’efficacia,l’efficienza e l’economicità”.

Le modalità di vigilanza riconosciute negli Statuti e nella legislazione regionale, sono riconducibili alle tipologie individuate nel d.lgs 286/1999: controllo di regolarità amministrativa e contabile (cfr. Statuto Calabria art. 49; Liguria art. 52), cui è assimilabile altresì il controllo contabile (Emilia Romagna art. 72; Lazio art. 70; Piemonte art. 99; Umbria art. 78); il controllo di gestione, ovvero il giudizio in termini di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa; la valutazione dirigenziale, pur non essendo espressamente prevista, ha un proprio riferimento nelle norme relative alla responsabilità dirigenziale; la definizione del controllo strategico, in ordine all’attuazione dei programmi e delle politiche pubbliche, è stata invece solitamente demandata alla legislazione ordinaria.

La funzione di controllo in oggetto è quindi preordinata essenzialmente a garantire sia un corretto uso delle risorse economiche, sia la realizzazione degli obiettivi stabiliti ex ante nella legislazione regionale, nonché, più in generale il rispetto dei principi di economicità, efficienza ed efficacia nell’azione amministrativa; essa è rivolta inoltre, nei confronti dell’ente-regione nonché verso organismi di derivazione regionale, tra cui, in primo luogo, le società di diritto privato partecipate dalle regioni: il controllo in oggetto non è rivolto dunque agli enti locali.

Su di un piano diverso, gli Statuti attribuiscono autonomo rilievo alla funzione di controllo dei consigli regionali: in particolare le assemblee elettive verificano, anche attraverso il coinvolgimento dei cittadini e del Consiglio delle autonomie locali, gli effetti delle politiche regionali, l’attuazione delle leggi, e il raggiungimento dei risultati previsti.

Il controllo delle assemblee elettive ha un triplice obiettivo: in primo luogo, consente di verificare la qualità della legislazione regionale e il suo livello di attuazione; in secondo luogo si

inserisce all’interno del rapporto tra Giunta e Consiglio, consentendo all’organo rappresentativo di monitorare l’azione politica del Presidente e della Giunta; in terzo luogo esso riveste natura di attività di alta amministrazione nei confronti dell’azione dei pubblici poteri.

Il controllo sulle amministrazioni regionali non interferisce con l’autonoma costituzione di strutture di controllo interne degli enti territoriali. La competenza normativa in ordine alla disciplina del controllo interno sulle amministrazioni locali è oggi propria degli stessi enti locali, attraverso l’esercizio della potestà regolamentare ex art. 117 6°c Cost.

Il testo unico degli enti locali distingue, le quattro forme di controllo sull’ attività amministrativa ex art. 147 (regolarità amministrativo-contabile, gestionale, compiutamente disciplinato l’art.196, sull’attività dei dirigenti, strategico), conformi con la classificazione del d.lgs. 286/1999, da un lato, dalla revisione economico finanziaria disciplinata ex art. 234 e ss. dall’altro; quest’ultima, affidata ad un collegio di revisori eletto, tra persone qualificate, dallo stesso Consiglio comunale, si traduce in attività consultiva e di collaborazione con l’organo consigliare, specialmente in relazione al bilancio e alle proposte di variazione di esso e, parallelamente, nella vigilanza sulla regolarità contabile ed economica e finanziaria anche in relazione all’acquisizione delle entrate ed erogazione delle spese.

La netta distinzione tra le due tipologie del controllo, il primo quello attinente più strettamente all’azione amministrativa, il secondo afferente maggiormente agli aspetti finanziari, potrebbe riflettersi anche in una differenziazione delle strutture interne preposte alla vigilanza: è da ritenere però che i singoli enti locali possano autonomamente conferire agli organi di revisione anche competenze in ordine alla valutazione dell’azione amministrativa in termini di efficacia ed efficienza.

Di notevole rilievo, inoltre, anche la possibilità di costituire uffici comuni tra più enti territoriali, per l’esercizio dell’attività di controllo: ciò corrisponde peraltro al principio di differenziazione per cui l’organizzazione dell’attività amministrativa (ivi inclusa dunque il controllo) deve avvenire secondo le modalità diverse in relazione alle distinte esigenze delle realtà territoriali.

Il contenuto dell’auto-controllo include dunque sia profili di legittimità-regolarità (in particolare sul piano contabile-finanziario) sia gestionale-amministrativo i cui parametri sono definiti a livello nazionale o europeo: in ogni caso si tratta di uffici la cui attività è circoscritta all’ente di riferimento ed hanno una funzione eminentemente ollaborativi; ad essi inoltre le leggi finanziarie, come visto, hanno conferito obblighi di trasmissione verso la Corte dei Conti ovvero le amministrazioni centrali.

Dagli uffici di controllo interno si distinguono gli organismi di controllo appositamente costituiti a livello regionale: in particolare nella Regione Lazio è previsto ex art. 70 il “Comitato

regionale di controllo contabile” che esercita la sua funzione sulla gestione del patrimonio

immobiliare della Regione, sul rispetto del bilancio regionale di previsione, sull’adeguatezza e completezza della documentazione contabile, sulla regolarità degli adempimenti fiscali, sul rendiconto generale regionale; analogamente, nello Statuto della regione Liguria, è prevista anche l’istituzione di un organo autonomi quale l’Autorità di garanzia.338

Su un piano ulteriormente diverso si pone poi l’istituzione di un’autorità di vigilanza regionale titolare di funzioni di controllo non soltanto sull’assetto amministrativo e sui profili economici regionali ma anche sulla gestione e sulla finanza degli enti territoriali; in particolare, si sottolinea la l. 19.5.2005 n.10 della Val d’Aosta, recante “Disposizioni in materia di controllo sulla

gestione finanziaria e istituzione della relativa Autorità regionale” attraverso cui è stata costitutita

presso il Consiglio regionale un’autorità regionale di controllo “al fine di assicurare il controllo

sulla gestione delle risorse collettive da parte delle regioni degli enti locali dei loro enti ed aziende strumentali in qualsiasi forma costituiti”.

L’autorità così costituita viene definita quale organo di natura imparziale ed operante in piena autonomia ed indipendenza i cui componenti, nominati dal Consiglio, sono selezionati tra soggetti particolarmente qualificati(professori unioversitari, magistrati, dirigenti); ad essa è conferita la verifica di corretta gestione finanziaria, la valutazione sulla realizzazione degli obiettivi stabiliti dalle leggi e dai programmi regionali, la verifica dello stato di attuazione del patto di stabilità, la formulazione di osservazioni sull’efficace ed efficente svolgimento delle procedure amministrative, anche al fine di stimolare procedimenti di auto-correzione.

. 338 In ordine alla composizione ex art. 70 si precisa che Il Comitato regionale di controllo contabile, composto da un presidente e da quattro componenti, Il Consiglio, nella seduta successiva a quella nella quale si è provveduto all’elezionedel Presidente del Consiglio regionale e dei componenti dell’Ufficio di presidenza, elegge a maggioranza, nel proprio seno e a scrutinio segreto, il presidente del Comitato regionale di controllo contabile Successivamente all'elezione del presidente del Comitato regionale di controllo contabile, il Consiglio elegge, con unica votazione a scrutinio segreto, nel proprio seno, i quattro componenti del Comitato stesso. Ciascun consigliere esprime il proprio voto limitatamente a due nominativi.I componenti del Comitato regionale di controllo contabile restano in carica per l’interalegislatura, salvo i casi di dimissioni o di grave impedimento. La funzione di presidente e di componente del Comitato di controllo contabile èincompatibile con quella di componente della Giunta e dell'Ufficio di presidenza.Il Comitato regionale di controllo contabile può attivare forme di collaborazione con la sezione regionale di controllo della Corte dei conti nonché richiedere alla stessa pareri in materia di contabilità pubblica, in conformità a quanto previsto dalla normativa statale vigente.Le relazioni che la sezione regionale di controllo della Corte dei conti invia alConsiglio sono assegnate per il relativo esame al Comitato regionale di controllo contabile cheriferisce in merito alle commissioni permanenti competenti per materia. Statuto regione Liguria(Autorità indipendenti di garanzia) Le Autorità indipendenti di garanzia istituite dal presente Statuto sono disciplinate dalla legge regionale. La legge regionale determina le forme di indipendenza autonomia, sotto il profilo dell’organizzazione e del funzionamento, necessariead assicurare alle Autorità indipendenti lo svolgimento della loro funzione Ciascun componente della Consulta è eletto dal Consiglio regionale a maggioranza dei due terzi dei componenti

La legge della Regione Val D’Aosta è stato oggetto di specifico giudizio di costituzionalità: segnatamente, si lamentava, da parte statale, come la disciplina dell’organo di controllo regionale concernente la funzione di controllo sulla gestione violasse sia l’art. 119 Cost 2° c. sia l’art. 117 3° c Cost. relativi alla funzione di coordinamento della finanza pubblica: si sosteneva infatti che l’attività dell’Autorità infatti si sovrapponesse alle funzioni di controllo della Corte dei Conti come definite nella l. 20/1994 e nella l.131/2003; inoltre,si evidenziava criticamente come non fossero stati previsti momenti di raccordo tra le due diverse strutture di controllo.

La Corte Costituzionale, nella pronuncia Corte Cost. 267/2006 ha tuttavia rigettato il ricorso, sostenendo la diversità di piani e di fini su cui si pongono gli organismi di controllo istituiti a livello regionale rispetto alla Corte dei Conti che si configura quale istituto superiore di dimensione nazionale.339

In primo luogo, in ordine al controllo amministrativo strictu sensu inteso, è stato evidenziato che” il controllo sulla gestione, differenziandosi dal controllo interno “di gestione”, concomitante

all’azione della pubblica amministrazione e di natura amministrativa, costituisce un controllo successivo ed esterno all’amministrazione, di natura imparziale e collaborativo”; il primo compete

alla Corte dei Conti e si articola in tre distinti ambiti ( perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali e regionali, valutazione controlli interni, rispetto dei vincoli economici, anche europei), mentre il secondo è proprio dell’Autorità regionale appositamente costituita.

Sviluppando detta argomentazione, l’organo di giustizia costituzionale ha ribadito come le funzioni attribuite alla Corte dei Conti oggi ex art.7 l.131/2003 rafforzino nell’ordinamento nazionale il ruolo di essa quale garante imparziale della corretta gestione delle risorse collettive, riconosciuto peraltro già da un indirizzo costituzionale anteriore rispetto alla riforma del Titolo V e contenuto, sia pure in nuce nella stessa l.20/1994; segnatamente, le attribuzioni ex art. 7 sono conferite “ai fini del coordinamento della finanza pubblica”; attraverso di esse la Corte svolge il compito di verificare “il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea”.

Alla dimensione nazionale corrisponde anche un legame con il livello europeo: la disposizione in oggetto “va letta anche nella prospettiva di quanto stabilito dall’art. 248 del

339 _{Sulla pronuncia n. 267 del 6.7.2006 cfr. C.C}

HIAPPINELLI, Corte Costituzionale e controlli nella Regione Valle d’Aosta: brevi note a margine della sentenza n. 267 del 6 luglio 2006 in I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale . 52° convegno di studi amministrativi Varenna in corso di pubblicazione e dello stessoA. Evoluzione dell’ordinamento e controlli: le funzioni degli organismi regionali e della Corte dei Conti in Giurisprudenza Costituzionale 2006, 2812; L.CAVALLINI CADEDDU, I controlli sulla gestione delle autonomie nella sentenza della Corte costituzionale n. 267 del 2006 in www. forumcostituzionale.it e in Le Regioni 2007, 317; M. DI MARTINO, La Corte “disegna” il quadro ordinamentale del sistema dei controlli in www.forumcostituzionale.it .

Trattato CE, in ordine al controllo negli Stati membri della Corte dei conti europea, da effettuarsi «in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo».

Secondo la Corte Costituzionale l’Autorità regionale si pone su un piano diverso: in primo luogo, a livello soggettivo, i componenti sono privi del carattere delle garanzie costituzionali di indipendenza ed imparzialità proprie dei magistrati della Corte dei Conti.

In secondo luogo, assai significativo, tale organismo costituisce “espressione

dell’ordinamento regionale, agisce nell’interesse esclusivo della Regione alla corretta gestione delle risorse finanziarie destinate ai bisogni della propria collettività”; conseguentemente essa non

è in grado di sovrapporsi al controllo della Corte dei Conti, e segnatamente a quello delle sezioni regionali, “in quanto (queste ultime) componenti dell’unitario sistema di controlli esercitati dalla

stessa Corte nel suo complesso” sono le sole titolari del potere di vigilanza sulle amministrazioni

territoriali in ordine al rispetto del patto di stabilità.

Sotto il profilo funzionale, il controllo dell’autorità è un controllo quindi limitato alle gestioni di carattere regionale e locale e non può confondersi né sovrapporsi con quello di dimensione nazionale, strettamente connesso al coordinamento della finanza pubblica proprio della Corte; sul punto, inoltre, come evidenziato in dottrina, soltanto il coordinamento di dimensione nazionale è strumento indirettamente finalizzato ad assicurare la perequazione ovvero il mantenimento del livello dei diritti civili e sociali.

La diversità funzionale e di obiettivi tra i due organismi di controllo non impedisce ma anzi implica, secondo i principi generali, necessariamente la costituzione di un rapporto collaborativo tra essi340.

La ricostruzione della giurisprudenza costituzionale, ha indubbiamente il pregio di evidenziare i tratti funzionali e strutturali maggiormente significativi caratterizzanti le due diverse istituzioni, sottolineandone le differenze di piano ed obiettivi; sussistono, in ogni caso, numerosi nodi problematici irrisolti.

In primo luogo, si configura alquanto arduo considerare l’Autorità quale soggetto preposto al controllo cd. “interno” ai sensi del d.lgs. 286/1999: infatti essa costituisce un organismo autonomo, con struttura esterna all’ente-regione, che esercita vigilanza non soltanto sull’amministrazione regionale o enti di derivazione regionale ma anche sugli enti locali; ai componenti inoltre viene garantita espressamente indipendenza ed imparzialità.

In secondo luogo la previsione di una funzione di controllo esercitata da un organo regionale nei confronti di enti locali potrebbe risultare in contrasto con ed il principio di equiordinazione tra i diversi livelli di governo territoriali, oggi riconosciuto in Costituzione ex art. 114: segnatamente,

340 _{In questo senso cfr. C.C}

secondo l’ormai consolidato indirizzo della giurisprudenza costituzionale, in ragione dell’abrogazione degli artt. 125 e 130 Cost., sono ormai ammissibili esclusivamente funzioni di controllo per coordinamento a livello nazionale esercitati da un soggetto neutro o terzo, ovvero, in particolari casi anche dal Ministero delle Finanze per il perseguimento di obiettivi di interesse nazionale.

In terzo luogo, non viene specificato dalla Corte, in via puntuale, il fondamento della potestà normativa in ordine alla disciplina dell’Autorità, se non in base ad un generico riferimento allo Statuto della Regione Val d’Aosta; in altri termini, non si affronta il tema della qualificazione legislativa in merito all’istituzione di un organismo di controllo generale.

Infine, in via generale, la Corte non sviluppa il tema del coordinamento tra i diversi livelli di controllo, pur riconoscendo in futuro la necessità di un coordinamento giacchè “lo Stato e la

Regione Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dovranno dunque provvedere, secondo la procedura di cui all’art. 48-bis dello statuto valdostano, all’istituzione della sezione regionale di controllo della Corte dei conti.”

Malgrado tali riflessioni critiche, l’istituzione di un organo di controllo regionale autonomo ed indipendente è da ritenere non si ponga necessariamente in contrasto con il nuovo assetto dei