La legge 20/1994 Il controllo di legittimità della Corte dei Conti nel nuovo assetto dell’amministrazione pubblica

La riforma dell’assetto della Corte dei Conti, avvenuta con la legge 14.1.1994 n.20, oggi vigente, divenuta ineludibile in ragione dei radicali mutamenti sopraccennati in seno all’amministrazione, ha inciso profondamente sulla funzione di controllo dell’organo stesso: in particolare, sul punto, mentre alcuni autori hanno sottolineato prevalentemente il carattere di

achieve the most appropriate division or assignment of tasks and cooperation between the Supreme Audit Institution andinternalaudit.

Section 4. Legality audit, regularity audit and performance auditThe traditional task of Supreme Audit Institutions is to audit the legality and regularity of financial management and of accounting. In addition to this type of audit, which retains its significance, there is another equally important type of audit--performance audit--which is oriented towards examining the performance, economy, efficiency and effectiveness of public administration. Performance audit covers not only specific financial operations, but the full range of government activity including both organisational and administrative systems. The Supreme Audit Institution's audit objectives--legality, regularity, economy, efficiency and effectiveness of financial management--basically are of equal importance. However, it is for each Supreme Audit Institution to determine its priorities on a case-by-case basis.

“rottura” con il precedente modello, altri evidenziarono come, in effetti, la riforma abbia costituito essenzialmente un’attuazione “tardiva” dell’art. 100 Cost.193

Entrambe le opzioni interpretative sono corrette: se da un lato infatti, a seguito della legge 20/94, i caratteri della Corte e, segnatamente, della sua funzione principale ossia il controllo, risultano profondamente diversi rispetto a quelli presenti nel T.u. r.d. 1214/1934 e prima ancora nella l. 800/1862, avvicinandosi maggiormente ai profili funzionali degli organi di controllo e di

auditing europei, dall’altro i principi della riforma hanno sicuramente un primo ubi consistam in

alcune disposizioni della Carta per lungo tempo sottovalutate dalla prevalente dottrina.

La riforma non elimina il controllo preventivo di legittimità, malgrado autorevoli opinioni favorevoli alla sua soppressione sia a causa della scarsa efficienza nel garantire la legalità e sia per l’urgenza di implementare moderne forme di controllo più rispondenti alle nuove esigenze; la legge 20/1994 ne individua, però, con rigore i limiti specificando tassativamente ex art. 3 c.1 le tipologie di atti da sottoporre a visto: i provvedimenti presenti non sono riconducili tout court alla nozione di “atti del governo” secondo la formulazione presente in Costituzione; il criterio adottato per la sottoposizione infatti non è di carattere meramente formale-soggettivo ma vi sono inclusi, in via generale, i provvedimenti reputati di maggiore rilievo nell’assetto organizzativo e gestionale dell’amministrazione.194

193

Sul carattere di rottura V.GUCCIONE, Corte dei Conti Voce, Enc giur. Treccani, 1998 ; l’A in particolare rileva che, a seguito delle riforme la l. 1994 abbia determinato la trasformazione radicale della funzione tradizionale e caratterizzante della Corte ossia il controllo: in definitiva, poco è rimasto del modello cavouriano e mutuato dall’esperienza costituzionale; sul carattere di attuazione tardiva dell’art. 100 G.CARBONE op. cit. 2000, e 1994; in entrambi gli scritti l’A. sostiene che, da un lato la limitazione del controllo preventivo di legittimità a particolari atti sia conforme al dettato costituzionale, nonché l’introduzione del controllo di gestione costituisce esplicazione di quanto già contenuto nell’art. 100.MCARABBA, op. cit, 1994, 971, secondo cui la legge 20/1994 si pone in rapporto con i principi inattuali, fino a quel momento, dell’art.100 Cost.

194

F.BATTINI, Il controllo gestionale in Italia, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1999, 447. Egli sottolinea in particolare come la riduzione del controllo preventivo sia in effetti non realmente ascrivibile tout court alla legge 20/94 ciò in quanto, i controlli preventivi dello Stato avevano già subito una riduzione a seguito di alcune importanti riforme legislative (tra cui il dlgs 29/1993 sulla privatizzazione del pubblico impiego); in secondo luogo perché la disposizione in oggetto aveva comunque sottoposto a controllo atti tipicamente gestionali; in terzo luogo perché non aveva riguardato atti degli enti territoriali. In ogni caso i controlli di legittimità si configurano in fase recessiva. Tra gli autori favorevoli alla soppressione, già in passato, A.PIRAS, La Corte dei Conti nella evoluzione degli ordinamenti pubblici, Milano 1972, 83 e ss. Egli sottolineava che nell’ordinamento già vi fossero numerose garanzie di legittimità di atti; in secondo luogo, la magistratura contabile non poteva essere considerata quale mera longa manus del Parlamento giacchè le Assemblee elettive non vogliono e non possono efficacemente esercitare la funzione di controllo; in terzo luogo, sul modello degli organi di auditing anglosassoni si sarebbe dovuto distinguere tra sistemi di controlli preventivi di legittimità affidati alle ragionerie e esterni, di efficienza, efficacia conferiti alla Corte dei Conti. In posizione più moderata, per cui i controlli di legittimità avrebbero dovuto essere razionalizzati e ridimensionati, cfr A.M.SANDULLI, La Corte dei Conti nella prospettiva costituzionale, in La Corte dei Conti strumento di attuazione della Costituzione nella materia della finanza pubblica, Napoli, 1979, 27 e ss. secondo cui il controllo di legittimità avrebbe dovuto integrarsi con un controllo di efficienza ed efficacia, assolutamente coerente con lo stesso dettato costituzionale. Analogamente cfr. G.GUARINO, Efficienza e legittimità dell’azione dello Stato: la funzione della ragioneria dello Stato nel quadro di una riforma della pubblica amministrazione, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1969, 671: egli sottolineava che l’ordinamento dei controlli, e segnatamente di quelli della Corte, fosse ancora improntato ad un modello originario di Stato minimo e dunque inadatto a garantire che attraverso procedimenti di spesa si potessero perseguire particolari obiettivi di carattere economico sociale . In senso critico, sull’impossibilità di arrestare il flusso della spesa pubblica da parte dei controlli preventivi cfr. T.PARENZAN, Profili del sistema dei controlli esterni sulla

Conseguentemente, come correttamente rilevato in dottrina, la tipizzazione non ha avuto quale effetto immediato una riduzione del numero di atti da sottoporre a controllo preventivo: essa viceversa ha contribuito ad una maggiore certezza e, sia pure indirettamente, ad una valorizzazione delle stesse procedure di verifica preventive di legittimità della Corte, oggi specificatamente rivolte soltanto ad atti di una certa importanza.195

In primo luogo, l’art. 3 individua gli atti normativi, quelli di indirizzo dell’azione amministrativa, di programmazione implicanti spesa o ripartizione di risorse finanziarie, e quelli generali attuativi di norme comunitarie: gli atti inclusi in questa categoria precedentemente non erano sempre sottoposti al controllo della Corte, in quanto si reputava fossero atti cd. “presupposti“, rispetto a quelli attuativi, direttamente incidenti su situazioni soggettive, e oggetto specificatamente di controllo196.

In secondo luogo vi sono atti in cui si palesa chiaramente un nesso funzionale tra il provvedimento singolarmente considerato e la complessiva gestione dell’ente: conferimenti di incarichi di funzioni dirigenziali, determinazione di piante organiche, atti di disposizioni del patrimonio immobiliare, decreti di approvazione di contratti.

Infine, la disposizione estende il controllo anche ad alcuni atti propriamente individuati formalmente, quali quelli emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei ministri: tale riferimento, è da ritenere, per il valore politico particolarmente rilevante che assumono gli atti adottati secondo queste modalità.

La piena tipizzazione degli atti sottoposti al controllo preventivo subisce due rilevanti deroghe: in primo luogo, si riconosce la possibilità, per il Presidente del Consiglio, di chiedere di sottoporre a controllo della Corte, temporaneamente, una certa categoria di atti; in secondo luogo, è la stessa Corte a poter autonomamente decidere di sottoporre al controllo preventivo taluni provvedimenti “in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di

controllo successivo”: contrariamente ai timori emersi inizialmente in dottrina, per cui tali

previsioni avrebbero rischiato di vanificare la rigida individuazione degli atti sottoposti a controllo pubblica amministrazione. Con riferimenti al diritto comparato Milano, 1983, 180. Per una ricostruzione dei fenomeni cfr.A.CRISMANI, op. cit. 170 e ss.

195 _{Non si condivide la sia pure autorevole opinione secondo cui la parte della l.20/1994 concernente i controlli}

preventivi di legittimità costituisca un’anima morta della l. 20/1994 in quanto tale modello di controllo avrebbe continuato a rallentare l’azione amministrativa: in tal senso R. PEREZ, Il nuovo sistema dei controlli della spesa pubblica e il ruolo della Corte dei Conti in Nuovo sistema dei controlli sulla spesa pubblica. Atti Convegno Banca d’Italia Perugina 9.10.1994, Roma, 1995, 405 e ss.

196 _{Per una ricostruzione degli atti da sottoporre ex 3 c.1 ex multis art. M. C}

ARABBA, op. cit. 971e 972. G.CARBONE op. cit. 2000, 484 e ss.. Più analiticamente si rinvia alla monografia M:SCIASCIA e M.SCIASCIA, Il controllo sulle gestioni pubbliche in Italia e in Europa, Milano, 1997, 33. e ss. Gli A. analizzano altresì problematiche specifiche intorno al controllo di legittimità, quali, ad esempio, la successione di leggi nel tempo ovvero la possibilità di proporre la questione di legittimità da parte della Corte. Per un’analisi della problematica degli atti generali e della possibilità che essi fossero sottoposti a controllo preventivo cfr. F. GARRI, La tipologia dei controlli e il problema del loro coordinamento, in Foro amm. 1986, II, 1978

e, dunque, si sarebbe potuto minare l’intero impianto dei nuovi controlli fondato su un principio di rigida tassatività, è da sottolineare come si sia data scarsa applicazione ad esse nella prassi dei controlli dell’ultimo decennio197.

Il controllo preventivo di legittimità della Corte ha subito delle trasformazioni non soltanto in relazione all’individuazione degli atti da sottoporre a vigilanza ma anche in ordine al contenuto ed ai caratteri della funzione in oggetto.

In particolare, l’accertamento della legittimità effettuato dalla Corte dei Conti assume caratteri diversi rispetto a quello svolto in sede giurisdizionale dagli organi di giustizia amministrativa: superate in senso favorevole le storiche perplessità in ordine alla possibilità di sindacare il provvedimento in ordine al vizio di eccesso di potere e, dunque, accettato che l’organo di controllo potesse sindacare l’atto in relazione a tutti e tre i vizi classici, a seguito dell’approvazione della l. 20/1994 e della quasi contemporanea l. 241/1990, la dottrina ha individuato alcuni elementi caratterizzanti e peculiari della funzione esercitata dalla Corte198.

In primo luogo, si pone un problema in merito al controllo di atti di carattere generale, normativi, di indirizzo e di programmazione: in queste circostanze, in ragione della particolare ampiezza della discrezionalità attribuita nell’emanazione del provvedimento, autorevoli autori hanno revocato in dubbio che la Corte possa sindacare sul corretto esercizio del potere senza influenzare il contenuto delle scelte, il “merito” delle decisioni.

Laddove non correttamente esercitata, la verifica preventiva della legittimità degli atti e, segnatamente, il riscontro negativo del vizio di eccesso di potere, in questi casi, potrebbe facilmente tradursi in uno strumento di pressione nei confronti dell’amministrazione, tanto da far configurare la Corte dei Conti quale co-decisore degli indirizzi dell’azione amministrativa.

In secondo luogo, l’accertamento della legalità non può essere più inteso nel senso esclusivamente formale di accertamento di vizi di legittimità: al contrario, secondo

197 _A.D

E ROBERTO, Prime riflessioni in tema di giurisdizione e di controllo della Corte dei Conti dopo le leggi 19 e 20 /1994, in La Corte dei Conti oggi, Atti della tavola rotonda Luiss Roma 9 marzo 1995, Milano, 1995, 21. Segnatamente anzitutto, si pone problematicamente in rilievo il rapporto tra proposta del Presidente del Consiglio e decisione della Corte; in secondo luogo, forse maggiormente rilevante, l’A. sottolinea l’attribuzione di un potere normativo in capo alla Corte dei Conti, desumibile dalla considerazione che la nuova disciplina è destinata a subentrare a quella precedentemente emanata: i punti di criticità si specifica, deriverebbero dalla considerazione che le eventuali attribuzioni della Corte sono di competenza legislativa e non regolamentare; in ogni caso, anche a voler ammettere una riserva relativa, questa non potrebbe essere colmata da attività produttiva di norme da parte di un organo non abilitato a ciò in sede costituzionale.

198

V.GUCCIONE, Il principe dei controlli: la vicenda del controllo preventivo della Corte dei Conti, i in I controlli amministrativi, a cura di U. ALLEGRETTI, Bologna 1995, 67n part. 77 e ss. : l’A. in particolare sottolinea che, pur essendo il controllo sulla gestione quello maggiormente innovativo, tuttavia lo stesso controllo di legalità viene conservato, oltre che per ragioni di tradizione storica anche perché consente di mantenere una vigilanza sugli atti prodromici sul controllo di gestione. L’A. peraltro ha sottolineato criticamente alcun e aporie come quelle del controllo successivo incidentale di legittimità e quella del riscontro “a campione” della legittimità stessa. Sulla nuova concezione della legalità cfr. D.MARCHETTA, I controlli successivi della Corte dei Conti tra storia ed attualità. L’A. in particolare, sostiene che i principi di efficienza economicità siano espressione dello stesso principio di buon andamento. Entrambi in I controlli amministrativi a cura di U.ALLEGRETTI, Bologna 1995

un’interpretazione prevalente oggi della dottrina e della stessa Corte dei Conti in sede di referto, devono essere necessariamente valutati anche i profili di efficienza, efficacia ed economicità, quali canoni in cui si realizza il principio di buon andamento previsto ex art. 97 Cost: ciò, in particolare, a seguito dell’applicazione della l.241/1990 che ha “codificato” detti principi nell’art.1.199.

A quest’ultimo proposito, il giudizio preventivo di legittimità deve declinarsi secondo i principi contenuti nella l. 241/1990, come rilevato dalla stessa Corte già precedentemente alla l. 20/1994: la legge generale sul procedimento infatti “riassume puntualmente nella legislazione

ordinaria il contenuto del precetto costituzionale del buon andamento”: l’assetto della legge sul

procedimento contribuisce a “ rendere più pregnante la dislocazione nell’area della legittimità di

quelle tradizionali figure dell’eccesso di potere che sono ontologicamente legate all’esercizio della discrezionalità amministrativa, ampliandone in qualche modo lo spettro sintomatico e fornendo più penetranti ed incisivi strumenti di verifica e di analisi” (Corte dei Conti sez. Controllo Stato del.

21/1992 17.3.1992)200.

La Corte, in sede di controllo, ha talora esteso l’ambito degli atti a determinati provvedimenti che provocano esborsi di denaro (come nel caso di riconoscimento di debito, ovvero atti emanati da una società ormai privatizzata), mentre in altre ha circoscritto ulteriormente la categoria, escludendo, ad esempio, il potere di controllo su atti attuativi di una disposizione della pianta organica, sostenendo che si trattasse di provvedimenti attuativi di atti generali; recentemente, inoltre, la Corte si è pronunciata in merito ad atti o accordi emanati da parte dello Stato e dalle Regioni in ordine alla ripartizione delle competenze.201

199

L’attività di controllo di legittimità della Corte è stata rivolta alla verifica puntuale dell’attività amministrativa in termini di efficienza e efficacia; si sottolinea, recentemente, a titolo meramente esemplificativo Corte dei conti Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato del 20 maggio 2004 in cui si sottolinea che “l’esigenza di assicurare l’effettivo perseguimento dell’interesse pubblico attraverso l’individuazione delle risorse necessarie, nonché dei tempi e dei modi di realizzazione delle opere, con valutazione del rapporto costi- benefici (cfr. deliberazione n. 3/2004 in tema di opere portuali). Al riguardo, giova sottolineare che la direttiva 4 febbraio 2003 del Presidente del Consiglio dei ministri, recante indirizzi per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo, esige la costante verifica del rispetto degli obiettivi generali delle politiche governative di sviluppo del sistema - Paese; ciò in relazione all’impatto socio-economico degli obiettivi strategici affidati a ciascuna amministrazione dello Stato.In definitiva, alla stregua delle considerazioni svolte, la Sezione ritiene che il provvedimento all’esame possa rientrare, ai fini del controllo preventivo di legittimità, nella fattispecie prevista dall’art. 3, comma 1, lett. c) della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (“atti di programmazione comportanti spese”). Sulla medesima concezione cfr. ex multis Sez. Centrale controllo di legittimità I° collegio 15.3.2007 Del. 3/2007 sulla possibilità o meno di esperire un procedimento di gara n caso di beni da acquistare già in possesso dell’amministrazione.

200 _{Da un’analisi della legge 241/1990 e in ragione dei caratteri strutturali e funzionali del controllo della Corte dei}

Conti propri, i principi di efficacia efficienza economicità si traducono in altrettanti parametri del riscontro di legittimità senza la necessaria mediazione dell’eccesso di potere: quest’ultimo si configura come strumento tipico del processo amministrativo, mentre attraverso il procedimento di controllo deve essere valutato se l’azione amministrativa sia stata conforme all’uso razionale delle risorse pubbliche.

201

In particolare, recentemente sugli atti di riconoscimento di debito, cfr. Corte dei Conti Sez controllo di legittimità Stato I° e II° collegio intergrati 11.1.2007 secondo cui la competenza della Corte dei conti ad esaminare atti di riconoscimento di debito deriva dall’interpretazione data all’art. 3, comma 1, lett. g), della legge n. 20/1994, assimilando cioè gli atti de quibus ai contratti (definendoli, cioè, “atti sostitutivi dei contratti”)”; viceversa

Il controllo di legittimità, alla luce della l. 20/1994, si sostanzia oggi prevalentemente in una verifica della conformità ex ante al paradigma normativo di atti normativi e generali, o, comunque, di notevole rilievo nella gestione economica dell’ente, anche in relazione al possibile perseguimento degli obiettivi fissati dalla legge, e non in una mero accertamento in senso negativo o positivo della presenza di vizi formali o meramente procedimentali202.

Il controllo di legittimità della Corte è rivolto, in definitiva, secondo questa interpretazione anche alla verifica puntuale dell’attività amministrativa in termini di efficienza ed efficacia; l’istituto superiore di controllo ha recentemente sottolineato, in caso di atti generali relativi ad opere pubbliche, che la finalità precipua del controllo di legalità debba essere “l’esigenza di assicurare

l’effettivo perseguimento dell’interesse pubblico attraverso l’individuazione delle risorse necessarie, nonché dei tempi e dei modi di realizzazione delle opere, con valutazione del rapporto costi-benefici (cfr. deliberazione n. 3/2004 in tema di opere portuali). Al riguardo, giova sottolineare che la direttiva 4 febbraio 2003 del Presidente del Consiglio dei ministri, recante indirizzi per il monitoraggio dello stato di attuazione del programma di Governo, esige la costante verifica del rispetto degli obiettivi generali delle politiche governative di sviluppo del sistema - Paese; ciò in relazione all’impatto socio-economico degli obiettivi strategici affidati a ciascuna amministrazione dello Stato”. (Corte dei conti Sezione centrale di controllo di legittimità su atti del

Governo e delle Amministrazioni dello Stato Del. 5/2004/P del 20.5.2004 II° collegio )

Criticamente, a quest’ultimo proposito, è stato tuttavia osservato che estendere il giudizio alla nozione di buon andamento ex art. 97 Cost., ivi incluse le ipotesi di efficienza ed efficacia, sull’esclusione di atti attuativi di definizione delle piante organiche cfr. Sez controllo di legittimità Stato I° e II° collegio i 29.3.2007 . Sulla sottoponibilità di atti delle società “privatizzate”, cfr. Corte dei Conti sez. Centrale controllo di legittimità su atti del governo e delle amministrazioni dello Stato 20.5.2004 Sezione ritiene che trovino conferma le ragioni determinanti l’assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità degli atti di che trattasi. “Difatti, pur nella diversa qualificazione attribuita dalla legge all’ANAS quale società di capitali, permangono in capo alla medesima le caratteristiche di organo strumentale dell’attività programmatoria dello Stato, azionista unico, il quale, a tutt’oggi, provvede quasi totalmente al relativo finanziamento. Nell’obiettivo generale e strategico della finanza pubblica, l’incremento tariffario concorre, anch’esso, al finanziamento degli interventi in connessione con il pubblico utilizzo dei beni autostradali.Per quanto concerne le convenzioni autostradali, va considerato che le medesime possono essere qualificate come atti di programmazione integrativa della più ampia attività programmatica a livello nazionale ed europeo, anche in attuazione del nuovo piano generale dei trasporti e della logistica. Tali atti assumono forte natura pubblicistica nell’ottica della programmazione strategico-politica, con riflessi, non solo nello specifico settore, ma anche nella politica economica e sociale, e, pertanto, sottoposti dalla legge all’approvazione dei vertici politici dei ministeri vigilanti”.Sugli atti dello Stato e delle Regioni in ordine alla ripartizione delle competenze recentemente cfr. Sez. centrale controllo di legittimità II° collegio 7.7.2005 del. 11/2005/P;

202

Sul nuovo carattere della legittimità ed il modo con cui dovrebbe essere intesa dalla Corte dei Conti cfr. T.LAZZARO, Il controllo preventivo di legittimità della l.20/1994: un nuovo istituto, in Rivista della Corte dei Conti, 1997 n.1 259: l’A. in particolare sottolinea che il controllo preventivo non possa consistere in un mero formalismo ma debba essere compenetrato ai profili di efficienza ed efficacia e dunque avere anzitutto ad oggetto l’accertamento della verifica dei risultati prestabiliti ex lege. D.MARCHETTA, Il controllo della Corte dei Conti fra passato e futuro, in Rivista della Corte dei Conti, 1994, 280. L’A. sottolinea come sia mancata una nozione di legittimità in senso oggettivo, mentre si