La Corte dei Conti nel riformato sistema delle autonomie territoriali tra nuove esigenze di autonomia finanziaria e limiti di bilancio derivanti dal Patto di stabilità.

Il controllo sull’attività delle amministrazioni territoriali, e, nello specifico, nel settore della finanza pubblica, si configura, in ragione di quanto esposto, quale strumento necessario per assicurare le fondamentali esigenze unitarie nella Repubblica: non soltanto il rispetto del principio di equilibrio finanziario, attraverso la funzione di coordinamento, ma anche la crescita economica del Paese e la perequazione, richiedono infatti l’esercizio di una funzione di controllo puntuale che consenta, anzitutto, un adeguamento flusso informativo e, in secondo luogo, l’avvio di procedure correttive in caso di disfunzioni.

Accanto al ruolo del ministero, a riguardo, assai più rilevante è la funzione di controllo esercitata dalla Corte dei Conti: essa costituisce, come noto, l’istituto superiore di controllo dell’intero ordinamento della Repubblica, dotato di specifico fondamento costituzionale314.

A differenza dei poteri di vigilanza esercitati da organi dello stato-apparato come i ministeri, che pure sono stati inclusi nella normativa sul patto di stabilità contenuta nelle leggi finanziarie e riconosciuti legittimi dalla Corte Costituzionale, l’attività della Corte si caratterizza infatti in quanto svolta da un organo neutro ed indipendente, “posto al servizio dello Stato-

comunità, e non già soltanto dello Stato-governo”, secondo la definizione, ancora oggi attuale,

assunta nella nota sentenza C. Cost. 29/1995; in quest’ultima decisione fu riconosciuta la legittimità costituzionale della funzione di controllo sull’attività amministrativa delle Regioni, in ordine al “perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma” (art. 3 c.5 l.

Cost. 35/2005 sull’ampio potere conoscitivo riconosciuto al ministero delle finanze come definito dalla legge finanziaria 2003. in base a cui ex art. 28 l. 27.11.2002 n. 289 “Allo scopo di assicurare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica il ministero dell'economia e delle finanze provvede all'acquisizione di ogni utile informazione sul comportamento degli enti ed organismi pubblici di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, anche con riferimento all'obbligo di utilizzo delle convenzioni CONSIP, avvalendosi dei propri rappresentanti nei collegi sindacali o di revisione presso i suddetti enti ed organismi e dei servizi ispettivi di finanza pubblica. Al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni dell'articolo 104 del Trattato istitutivo della Comunita' europea e delle norme conseguenti, tutti gli incassi e i pagamenti, e i dati di competenza economica rilevati dalle amministrazioni pubbliche, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, devono essere codificati con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale”.

314 _{Per una distinzione tra le due tipologie di controllo esterno cfr. G.C.D}

E MARTIN, Disciplina dei controlli e buon andamento, in I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro costituzionale. Atti 52° Convegno d studi amministrativi Varenna 21-23 settembre 2006, in corso di pubblicazione e in www.astrid-online.it. L’A. in particolare distingue i controlli maggiormente connessi con l’esigenza di coerenza di sistema, tra cui il coordinamento e le verifiche sull’andamento generale della finanza pubblica e la necessaria attuazione dei principi costituzionali in materia (artt. 81, 119 e 97 Cost.); in secondo luogo, si segnala la prospettiva di controlli “collaborativi” volti al miglioramento del rendimento dell’azione amministrativa. Puntualizza anche questa distinzione, più recentemente, anche A.CAROSI, Le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti e la legge 131/03, in Enti locali e sistema dei controlli a cura diG. FARNETI e S. POZZOLI, Milano, 2007, 81 secondo cui il controllo della Corte, dato il carattere di neutralità ed indipendenza dei membri, si pone in modo maggiormente garantista nei confronti delle autonomie rispetto a quello del MEF.

20/1994) e, sia pure implicitamente, anche in relazione ai profili di efficienza, efficacia ed economicità, quale espressione del principio del buon andamento ex art. 97 Cost..315

La Corte dei Conti, in definitiva, si pone come “garante imparziale dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive”.316

Coerentemente con le conclusioni della Corte Costituzionale ed in ragione delle previsioni normative contenute nella legge quadro 20/1994 , con del. 17/1997 del 13.6.1997, le sezioni Riunite della Corte dei Conti istituirono specifici collegi di controllo su base regionale: questi ultimi, inizialmente non previsti in alcun regolamento o legge statale, furono in un momento successivo trasformate in vere e proprie sezioni autonome per effetto del regolamento 14/DEL/2000, emanato dalla stessa Corte sulla base della delega ex art. 3 d.lvo 286/1999.

A livello centrale, inoltre, si sottolinea l’istituzione di una “Sezione autonomie”, le cui funzioni sono state peraltro ampliate a seguito della del. 2/2003 del 3/7/2003, titolare di poteri di

315 _{Sul ruolo e la posizione istituzionale della Corte dei Conti quale organo dello Stato-ordinamento, cfr. la nota}

pronuncia 29/1995 secondo cui la Corte si configura quale “organo posto al servizio dello Stato-comunità, e non già soltanto dello Stato-governo” avente la precipua finalità di ”garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità conseguentemente “ l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente vòlto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza”. Sulla pronuncia in oggetto si sottolineano i commenti di G. D’AURIA,I nuovi controlli della Corte dei Conti davanti alla Corte costituzionale, in Foro Italiano 1996, I, 1158. A. CORPACI, Il controllo della Corte dei Conti sulla gestione delle pubbliche amministrazioni nella ricostruzione della Corte Costituzionale: un tributo al valore simbolico della riforma, in Giurisprudenza Costituzionale, 1995, 326. M.V. LUPÒ AVAGLIANO, Corte dei Conti e Regioni: dal vecchio al nuovo, tra efficienza e garantismo, in Giurisprudenza Costituzionale, 1995, 321. G. BERTI, Trasformazioni del controllo della Corte dei Conti (sentenza n.29/95 della corte costituzionale), in La Corte dei Conti oggi Atti della tavola rotonda Milano 1995, 13 e ss.

In una fase successiva la riforma del Titolo V, cfr Corte Cost. 35/05 che, in relazione ai profili di coordinamento della finanza, secondo cui ”la predisposizione di modalità uniformi di codificazione di dati di rilievo contabile (incassi e pagamenti) e di trasmissione dei bilanci degli enti locali alla competente sezione della Corte dei conti, viene invece in rilievo un puntuale titolo di competenza legislativa esclusiva dello Stato: quello in tema di coordinamento statistico ed informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, primo comma, lettera r, Cost.). La disciplina impugnata, infatti, ha ad oggetto la predisposizione di modalità uniformi di rappresentazione (comma 5) e di trasmissione (comma 6) di dati contabili (incassi e pagamenti), che vengono resi omogenei al fine di aggregarli per poter così predisporre la base informativa necessaria al controllo delle dinamiche reali della finanza pubblica.”

316 _{Nella dottrina più recente, sul ruolo e la posizione della Corte dei Conti nel sistema a seguito della l. cost. 3/2001, V.}

CERULLI IRELLI, La posizione costituzionale della Corte dei Conti tra funzioni di controllo e giurisdizione, in Responsabilità amministrativa e giurisdizione contabile (ad un decennio delle riforme) Atti del LI Convegno di scienze dell’amministrazione, Milano, 2006, 403; dello stesso A., più recentemente, Sulla funzione di controllo della Corte dei Conti, in Enti locali e sistema dei controlli, a cura di G.FARNETI e S.POZZOLI, Milano 2007, 41. F.STADERINI, La Corte dei Conti e gli enti locali, in Quaderni regionali, 2006, 3 e ss A.BRANCASI, Il controllo finanziario e contabile sugli enti territoriali, in Diritto pubblico, 2006, 847. In un approccio di carattere economico S.POZZOLI, I controlli finanziari e contabili e il ruolo futuro della Corte dei Conti. Un approccio economico aziendale, in corso di pubblicazione negli atti del LII° convegno di studi amministrativi di Varenna. Per una ricostruzione della funzione di controllo in paticolare della Corte dei Conti, alla luce della giurisprudenza costituzionale cfr. G.D’AURIA Principi di giurisprudenza costituzionale in materia di controlli in www.astrid-online.it i e in “I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro costituzionale” Atti del 52° convegno di Studi amministrativi Varenna 2006 in corso di pubblicazione

indirizzo e coordinamento nei confronti delle sezioni territoriali e con potere di promuovere indagini autonome che coinvolgenti più settori; essa inoltre “riferisce al Parlamento, almeno una

volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione”317.

Negli anni immediatamente precedenti la riforma del Titolo V parte II Cost, l’istituto superiore di controllo aveva già iniziato quindi una trasformazione strutturale, parallelamente rispetto ai processi di decentramento amministrativo e ampliamento delle competenze degli enti territoriali.

La posizione istituzionale di terzietà, imparzialità nonché di garante della finanza pubblica dell’intero ordinamento repubblicano non è assolutamente entrata in crisi a seguito della legge Cost. 3/2001: sul punto la stessa Corte dei Conti, ha recentemente riconosciuto, anzi, come “tale

connotazione è stata confermata e sostanzialmente rafforzata dalla riforma del Titolo V della Costituzione e dalle leggi ordinarie che vi hanno fatto seguito”318.

A riguardo, al fine di coniugare il principio di autonomia con quello di unità e coerenza dell’ordinamento e per garantire il rispetto dei principi costituzionali ex art. 97 e art.119 Cost., nel senso di una valorizzazione dei differenti profili della funzione di controllo coerenti con il nuovo assetto dei poteri territoriali, sono state introdotte le disposizioni sulla Corte dei Conti nella legge cd. “La Loggia” 131/2003.

La l. 131/2003, ex art. 7, 7° c., conferma in via generale, il ruolo istituzionale della Corte dei Conti quale organo di controllo terzo ed imparziale nella Repubblica; è riconosciuta ad essa, anzitutto, nel primo periodo, una funzione di vigilanza sull’attività economica degli enti locali e delle regioni, in ordine al rispetto degli equilibri di bilancio e, segnatamente, in relazione a quanto

317

Circa la composizione inoltre, “La sezione delle autonomie è presieduta dal presidente della Corte dei conti ed è composta da due presidenti di sezione che lo coadiuvano, nonché dai presidenti delle sezioni regionali di controllo”.

318 _{Crfr. Corte dei Conti sez. centrale di controllo sulle gestioni dell’amministrazione dello Stato Delibera n. 1/2007/G -}

Programmazione delle attività di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato per l’anno 2007 emessa in data 18.12.2006 in www.corteconti.it; in particolare si osserva come le “indagini di controllo, in base al vigente sistema costituzionale e legislativo, devono rispondere al duplice fine di informare il Parlamento, il Governo ed i cittadini sulla correttezza e sulla efficacia dell’azione dell’Amministrazione e di stimolare, ove occorra, l’autocorrezione di quest’ultima“. In dottrina, sul ruolo della Corte dei Conti, nel passaggio tra vecchio e nuovo ordinamento, è stato espressamente rilevato che la legge cost. 3/2001 “non solo non abbia introdotto nessuna statuizione che possa ritenersi in contrasto con questa decisione , ma al contrario contenga nuovi principi, quelli sul coordinamento finanziario e la perequazione finanziaria, che ancor più legittimano la previsione di controlli esterni sul sistema gestionale e finanziario”sic F. STADERINI, Il controllo sulle Regioni e gli enti locali nel nuovo sistema costituzionale italiano, in Riv. Corte dei Conti, 2003, 309. Il ruolo della Corte nei confronti degli enti locali aveva avuto già un riconoscimento legislativo nella l. 51/1982 che aveva istituto la sezione delle autonomie con il compito di esaminare la gestione finanziaria degli enti con popolazione superiore agli ottomila abitanti , ovvero anche inferiore laddove i loro bilanci mostravano patologie: l’esame era finalizzato ad un rendiconto al Parlamento volto a fornire alle Camere informazioni sulle gestioni finanziarie. Sulla legge in esame cfr. Corte Cost. 422/1988 e 961/1988 che per la migliore dottrina, costituirono premessa della futura Corte Cost. 29/1995.

previsto dal patto di stabilità interno e dai vincoli europei: ciò al fine, espressamente sancito, di coordinamento della finanza pubblica; il secondo periodo del 7° c. è specificatamente rivolto al cd. controllo “sulla gestione”: dopo aver ribadito il carattere collaborativo di esso e precisato come debba essere esercitato dalle sezioni regionali dell’istituto, la norma prescrive che gli esiti dei procedimenti di vigilanza sono rivolti esclusivamente ai consigli regionali ed agli organi elettivi, al fine di suggerire manovre ed interventi correttivi.

Il legislatore ha operato quindi una summa divisio tra i due momenti del controllo: da un parte il controllo strictu sensu econonomico-finanziario, dall’altro quello sulla gestione, attraverso cui si accerta “ il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di

programma, secondo la rispettiva competenza nonché la sana gestione finanziaria ed il funzionamento dei controlli interni” e che risulta essere attribuito, a differenza del primo,

espressamente alle sezioni regionali: tale distinzione peraltro, risulta conforme anche a quanto elaborato dalle stesse sezioni della Corte che tendono a differenziare i due momenti319.

Secondo un certo orientamento, il controllo del primo periodo, intestato alla Corte dei Conti

tout court, si riferisce alla materia strictu sensu finanziaria ed ha ad oggetto esclusivamente il

rispetto di alcuni particolari vincoli e parametri (Trattato e patto di stabilità): esso si svolge prendendo in esame il risultato complessivo delle gestioni territoriali, con evidenziazione dei soli casi particolari, positivi e negativi, e consente l’elaborazione di un quadro generale della situazione economica a livello nazionale.

Il controllo del secondo periodo, viceversa, intestato alle sezioni regionali, riguarda l’ente locale singolarmente considerato, con cui, eventualmente, la sezione può instaurare anche un contraddittorio, nel rispetto del principio di collaborazione, nella fase antecedente al momento di emanazione del provvedimento; esso si configura, indubbiamente più ampio rispetto a quello del primo periodo includendo aspetti di diversa natura: in ogni caso, destinatari di quest’ultima sono riconosciuti esclusivamente gli organi di rappresentanza politica dell’ente locale320.

In questa ricostruzione, il controllo finanziario ed il controllo di gestione si pongono, su due piani nettamente distinti, coerentemente, peraltro, con la differenziazioni strutturali e funzionali tra

319 _{Si riproduce integralmente il primo comma dell’ art.7. della l.131/2003 “La Corte dei conti, ai fini del}

coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati. Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto speciale, nell’esercizio della loro competenza, di adottare particolari discipline nel rispetto delle suddette finalità. Per la determinazione dei parametri di gestione relativa al controllo interno, la Corte dei conti si avvale anche degli studi condotti in materia dal Ministero dell’interno”.

320

Per una netta distinzione tra i due periodi cfr. M.GIAQUINTO, Interpretazione del disposto del c.7 dell’art. 7 della l. 5.6.2003 n.131, in La Corte dei Conti 10 anni dopo, Teramo, 2005, 16 e ss.

le due tipologie di controllo: nel controllo sulla gestione il dato di bilancio configura solo un elemento obiettivo di riferimento tra i diversi parametri utilizzabili; a livello temporale, il controllo gestionale si riferisce all’intera fase di riferimento di un singolo piano o programma; l’attività oggetto di controllo sulla gestione può riguardare non un singolo ente ma, al contrario, più enti in relazione ad una determinata attività; infine, il controllo sulla gestione si caratterizza per una maggiore discrezionalità321.

Al contrario, in generale, il controllo strictu sensu finanziario è incluso nel genus dei controlli di legittimità, avendo ad oggetto sia la conformità alla normativa (statale ed europea) in materia economica e finanziaria delle procedure di spesa ed entrata sia la regolarità e la correttezza nell’esposizione dei dati di bilancio: sarebbe assente, in questa modalità di controllo ogni valutazione complessiva sull’attività in ordine all’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e adempimento e rispetto dei programmi.322

In effetti, questa ricostruzione sistematica, pur avendo il merito di evidenziare le specificità dei singoli aspetti della disposizione, suscita in dottrina talune perplessità; in primo luogo, strutturalmente e funzionalmente, è difficile operare un controllo sulla gestione senza considerare l’aspetto economico-finanziario: la valutazione sull’attuazione degli obiettivi fissati in sede di programmazione, regionale e statale, e, parallelamente, il giudizio complessivo in termini di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa dei singoli enti, infatti, devono essere necessariamente svolti considerando anche le modalità ed il quantum di spesa pubblica erogata da ciascun ente323.

In secondo luogo, malgrado non espressamente specificato, l’esercizio del controllo sulla finanza degli enti territoriali risulta essere affidato anch’esso alle sezioni regionali; a questo riguardo basta sottolineare, oltre che evidenti ragioni di opportunità, il secondo periodo del comma 7 l. 131/2003, concernente appunto i poteri delle sezioni regionali, e l’espresso riferimento ivi contenuto alla vigilanza “sana gestione finanziaria”.

In terzo luogo, anche il controllo sugli equilibri di bilancio, come quello sulla gestione, è di carattere collaborativo: ciò, anzitutto, per la citata difficoltà di distinguere tra i due diversi momenti del controllo in quanto analoghi; sussiste sul punto, inoltre una ragione di ordine sostanziale:

321

Cfr., in questo senso,A.CAROSI, Le sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti e la legge 131/2003 in I controllo sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, 52° convegno di studi amministrativi Varenna 2006 in corso di pubblicazione. Il quale rileva tuttavia come la maggior parte della dottrina al contrario sottolinea le similitudini tra i due diversi modelli di controllo e non gli elementi di differenziazione. Tra i pochi ad evidenziare le differenze V. CERULLI IRELLI op. cit. 2006, ;S.POZZOLI, Il sistema dei controlli negli enti locali, in Azienditialia 2006.

322 _{In questo senso A.C}

AROSI op. cit. 2007, 82 e ss.

323 _{Per una ricostruzione in questo senso della posizione della Corte dei Conti e del potere delineato dalla l. 131/2003,}

criticando dunque l’impostazione della divisione cfr. F.BATTINI, Il nuovo assetto del sistema dei controlli pubblici, in L’Attuazione del Titolo V della Costituzione Atti del L convegno di studi di scienza dell’amministrazione Varenna 2004, Milano, 2005, 723.

ragionando a contrario, ci si troverebbe in contrasto con quanto già sancito, in merito, dalla stessa giurisprudenza della Corte Costituzionale a partire dalla Corte Cost. 29/1995 nel sistema antecedente la riforma del Titolo V.

Configurare la funzione di vigilanza sulla spesa pubblica degli enti territoriali prevista dal primo periodo del 7° c., in modo differente rispetto a quella gestionale ossia in termini esclusivamente repressivi e conformativi, sarebbe dunque irragionevole in quanto costituirebbe oggi, in una fase cioè caratterizzata dalla valorizzazione del principio di autonomia, una regressione del sistema delle tutele degli enti locali nei confronti dell’esercizio del potere di controllo.

A riguardo, dall’analisi della prassi applicativa delle stesse sezioni regionali della Corte dei Conti, in ordine al referto sul rendiconto si evince che detta tipologia di controllo, pur riconducibile astrattamente alla categoria finanziaria, include anche elementi valutativi circa le politiche pubbliche dell’ente: esso non si configura dunque quale riscontro relativo esclusivamente alla correttezza dei dati contabili o alla rispondenza dei vincoli di bilancio; attraverso tale vigilanza, le sezioni regionali considerano anche la realizzazione dei programmi e degli obiettivi contenuti nelle legge regionali e statali.

In definitiva, sul punto, il quadro normativo delineato dalla legge 131, supportato dalla giurisprudenza costituzionale, individua nella Corte dei Conti il superiore organo di controllo dell’intero ordinamento, titolare del potere di vigilanza sull’amministrazione pubblica, statale e non, sia sotto il profilo più generale del buon andamento dell’azione amministrativa sia sotto l’aspetto più specifico della corretta gestione finanziaria; i due aspetti, strettamente connessi ed interdipendenti, delineano un potere di controllo, non autoritativo-conformativo, quale era in passato, ma di carattere collaborativo e funzionale alla formazione di processi di autocorrezione interni agli enti interessati.

I due periodi del c.7 dell’art. 7 individuano non già due modelli di controllo nettamente