L’istituto della Corte dei Conti, quale organo funzionalmente e strutturalmene preordinato a costituire uno strumento di garanzia in ordine al controllo di legittimità sugli atti e, in particolare, sull’attività finanziaria dell’esecutivo, si affermò progressivamente nella dottrina e nello stesso personale politico dell’Italia unitaria; a questo proposito, si osserva che venivano criticate da autorevoli autori le disposizioni che prevedevano la nomina di membri della Corte da parte del governo in ragione di una possibile conflittualità; in sede politica, si sottolinea la proposta di modifica di De Pretis (presentata in data 27 marzo 1877) con cui si prevedeva la soppressione della Corte dei Conti e l’attribuzione delle sue competenze ad un Consiglio superiore del Tesoro, composto da esponenti del Governo e del Parlamento.112
Il modello di controllo esterno delineato nelle leggi Cavour e Rattazzi entrò in ogni caso presto in crisi a seguito delle profonde trasformazioni organizzative e funzionali della pubblica amministrazione, a partire dagli anni novanta del XIX° secolo.
A quest’ultimo proposito si premette che l’ingresso di nuove classi sociali, fino a quell’epoca marginalizzate, nelle istituzioni politiche sia nazionali, sia, soprattutto inizialmente, locali, determinò, come noto, quale primo effetto, un complessivo ampliamento della sfera pubblica; accanto all’amministrazione burocratica e ministeriale sorsero infatti nuovi modelli organizzativi preposti, specificatamente, all’esercizio di numerose attività di servizio: di questo Corte dei Conti, in Digesto Italiano, Torino, VIII IV 1899, PASINI, op. cit. 1883, 714. In particolare, a livello soggettivo, l’art. 33 includeva tra i soggetti obbligati ”alla presentazione tesorieri, ricevitori, cassieri, agenti incaricati di riscuotere , pagare , conservare e maneggiare denaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello Stato”, nonché di altre amministrazioni nel caso di espressa previsione di legge. La Corte inoltre era previsto giudicasse in prima e ultima istanza dei conti dei ricevitori dello Stato, mentre in seconda istanza di sui conti dei consigli di prefettura. La possibilità di attivare un giudizio della Corte dietro istanza del pubblico ministero era prevista a seguito di cessazione degli agenti dell’amministrazione da loro ufficio, di deficienze accertate dall’amministrazione, o ritardo nel presentare i documenti (in quest’ultimo caso è in ogni caso prevista il pagamento della mora). La legge prevede altresì che le osservazioni della Corte vadano notificate all’agente e che questi possa presentare giustificazioni nel modo e nei termini stabiliti dal regolamento. Nel caso si riconosca che i conti furono saldati o si bilancino si procede al discarico. Tra i caratteri del giudizio la dottrina più recente individua la necessarietà (intesa come obbligo di resa del conto da parte dell’agente), continuità , sindacatorietà.
112 Cfr, nella dottrina risalente, A
RCOLEO, op. cit. 1880, 131: BRUNIALTI, op. cit. Torino 1896, 826 e ss. Criticamente, è stato recentemente osservato come la proposta di De Pretis fosse stata avanzata non tanto per incrementare il ruolo del Parlamento ma, al contrario, al fine di preservare il ruolo dell’esecutivo.
periodo è difatti l’istituzione delle aziende autonomie quali, assai rilevanti, le Ferrovie dello Stato e l’azienda delle Foreste demaniali, nonché, sul territorio, la municipalizzazione dei servizi pubblici (l.29.3.1903), e, di poco posteriore, la costituzione di un rilevante ente pubblico (I.N.A.) nel 1912.
I profondi cambiamenti dell’amministrazione produssero, in primo luogo, una frammentazione dei centri di spesa pubblici, non più riconducibili tout court alle istituzioni ministeriali; in secondo luogo, parallelamente, si sottolinea un crescente fabbisogno di denaro per il perseguimento degli obiettivi di interesse generale che il nuovo modello di Stato pluriclasse richiedeva: conseguentemente, le modifiche amministrative in oggetto avrebbero dovuto determinare una radicale trasformazione strutturale e funzionale del sistema dei controlli la cui disciplina giuridica si mostrava ormai, anche ad una lettura della dottrina moderna, come “frammentaria disorganica lacunosa “ (MARRAMA)113.
A livello normativo, le disposizioni speciali prevedevano soltanto pochi aspetti innovativi, sia pure di significativa importanza: anzitutto, l’istituzione di una sezione decentrata della Corte presso le diverse strutture pubbliche; in secondo luogo l’intervento di controllo non era generalizzato ma tendenzialmente limitato ad alcune categorie di atti quali quelli comportanti un maggior esborso economico ovvero i più rilevanti per gli aspetti organizzativi dell’ente; infine, circa il momento temporale, il carattere successivo della funzione di controllo su detti enti114.
In senso critico, più in generale, la dottrina del primo novecento individuava numerosi elementi di problematicità nel settore in oggetto; in primo luogo, quale dato negativo (contrariamente all’originaria impostazione di Cavour) era da considerarsi, secondo molti autori, la duplicazione dei controlli sull’esecuzione delle spese: ciò, in ragione della contemporanea previsione dell’attività di vigilanza delle ragionerie nei ministeri, prevista dalla legge di contabilità di Stato, insieme a quelli della Corte dei Conti; tale sistema determinava facilmente infatti una generale insicurezza degli amministratori e, congiuntamente, notevoli ritardi sia nelle procedure di verifica sia nell’esercizio della stessa azione amministrativa.
113 R. M
ARRAMA, Op. cit. 179,1997 Per una ricostruzione storica della disciplina finanziaria e contabile degli enti pubblici R. PEREZ, La disciplina finanziaria degli enti pubblici dalla prima guerra mondiale agli sessanta in La disciplina finanziaria e contabile degli enti pubblici a cura di R.PEREZ, Bologna, 1991, 19. La prima legislazione organica che cercò di soddisfare questa esigenza fu la l. 129/1939 mentre alla Corte veniva riconosciuto un limitato potere ispettivo e sanzionatorio dal T.U. del 1934. Per un’analisi storica dell’amministrazione ed i passaggi come sottolineati nel teso G.MELIS, op. cit. inoltre, dello stesso autore cfr. La storia del diritto amministrativo in Trattato di diritto amministrativo Parte generale Vol. I Milano, 2003 a cura di S.CASSESE; in particolare pag. 119 e ss. l’A. evidenzia il vero discrimen , nell’evoluzione della struttura amministrativa nella prima guerra mondiale, che comportò uno sviluppo ed una crescita del sistema degli apparati amministrativi, oltre che profonde modifiche giuridiche ed istituzionali.
114
In particolare, tra gli uffici di controllo distaccati si segnalano quello presso la direzione generale delle Ferrovie dello Stato art. 26 l. 7.7.1907 n. 429; quello presso la direzione dei Monopoli di Stato art. 6 R.D. 8.12.1927 n.2258 Azienda di Stato per le forse demaniali art. 16 5.1.1933 n.30; Direzione generale della Cassa depositi e prestiti e direzione generale degli Istituti di previdenza art. 9 d.lgt. 23.3.1919 Direzione generale delle poste e telecomunicazioni e Azienda di Stato per i servizi telefonici artt. 16 R.D. 23.4.1925 n. 520 e 33 RD 14.6.1925 n. 884; Istituto Poligrafico art. 1 R.D. 7.3.1926 n.412.
In secondo luogo, più specificatamente, si lamentava, altresì, l’assenza di reali strumenti di vigilanza sulle amministrazioni e, specificatamente, sugli enti preposti all’erogazione di prestazioni: l’attività della Corte era infatti circoscritta alla verifica della legalità, non essendo presente alcun riferimento “al merito degli atti e alla loro sostanza economica e finanziaria”115.
Il modello classico di controlli era giudicato dunque assolutamente inadatto alle nuove esigenze politiche ed amministrative: conseguentemente, si suggeriva una complessiva riduzione del controllo preventivo e la valorizzazione delle verifiche di carattere successivo sull’attività delle amministrazione, con riferimento alle risorse economiche utilizzate e al perseguimento degli obiettivi fissati ex lege.
Le numerose richieste di cambiamento provenienti dalle diverse Commissioni Parlamentari in ordine alla funzione di controllo vennero tuttavia respinte e l’impianto normativo relativo alla funzione di controllo contenuto nella l. 800/1862 fu sostanzialmente confermato dal Testo Unico adottato r.d. 12.7.1934 n. 1214 “Testo Unico delle leggi sulla Corte dei Conti”; il centro del sistema rimase il controllo di legittimità, volto alla verifica della conformità al paradigma normativo dei provvedimenti amministrativi, generalizzato, preventivo rispetto al momento di produzione dell’efficacia. In ordine alle spese, ad esempio, ex art. 20, si confermava l’assetto previsto dalla legge 800 per cui la legge aveva quale obiettivo che queste non eccedessero i limiti previsti ex lege, si applicassero alle spese prescritte, e perché, in ogni caso, liquidazione e pagamento, fossero conformi a leggi e regolamento116.
Purtuttavia, malgrado la sostanziale continuità, è possibile rinvenire alcuni aspetti di modifica rispetto all’assetto precedente.
In primo luogo, elemento innovativo di un certo rilievo era costituito dalle previsioni che statuivano specifici obblighi informativi nei confronti dell’esecutivo e, in particolare, del Capo del
115 In questo senso si espresse la relazione conclusiva della C
OMMISSIONE DE STEFANI nel 1929 nelle “Proposte per una riforma dei metodi di controllo”. In precedenza la necessità, o, quantomeno, l’opportunità di una riforma, si tradusse, ad esempio, nella proposta della COMMISSIONE RUINI del 1906 che proponeva la limitazione del controllo preventivo ai soli contratti di maggiore rilevanza ed urgenza, ovvero, in quella della COMMISSIONE VILLA del 1918 che prevedeva una forte limitazione per il controllo delle Ragionerie , fino alla più radicale delle proposte, Commissione CASSIS del 1921 che avanzava l’ipotesi di una radicale eliminazione dei controlli preventivi e, parallelamente il rafforzamento delle funzioni ispettive e l’attribuzione del controllo consuntivo “concepito nel modo più largo e sostanziale con i mezzi che essa ritenga più idonei comprese eventuali ispezioni e verifiche”. In dottrina cfr. G.ABIGNENTE,in La riforma della pubblica amministrazione in Italia (questioni urgenti), Bari, 1916, 241 secondo cui “ il controllo preventivo della Corte dei Conti sulla esecuzione delle spese pubbliche è duplicato con quello che esercitano i ragionieri”. Per una puntuale ricostruzione dei momenti di crisi della Corte dei Conti in epoca moderna cfr. SCASSESE, I moscerini e gli avvoltoi . Sistema dei controlli e riforma della Costituzione, in Il corriere giuridico, 1993, 2, 217.
116 La generalizzazione del controllo preventivo era sancita dall’art. 17 per cui “i decreti reali, qualunque sia il
Ministero da cui emanano e qualunque ne sia l’oggetto, sono presentati alla Corte perché esercitato il controllo di legittimità, vi si apponga il visto e ne sia fatta la registrazione”; l’articolo demandava poi ad un regolamento l’individuazione di provvedimenti non inclusi nella sfera del controllo, in particolare il R.D. 27.7.1934 n. 1332 tra questi, le nomine agli ordini cavallereschi, l’accesso ai titoli onorifici, amnistia e indulto etc. Ai decreti reali si aggiungevano altri decreti di particolare rilievo in quanto di approvazione di contratti al di sopra di una certa soglia, ovvero di promozione di dipendenti.
Governo circa l’andamento della funzione di vigilanza sull’amministrazione pubblica: coerentemente con il nuovo assetto istituzionale totalitario, dunque, la tradizionale attività referente si sviluppava anche nei confronti del vertice dell’esecutivo.117
Segnatamente, la comunicazione al Governo si sviluppava in tre distinti momenti: anzitutto, in via generale, era previsto un obbligo di informazione da parte del Presidente della Corte sull’andamento generale dei lavori della Corte; in secondo luogo era sancito l’obbligo di comunicare i contratti registrati anche senza il parere del Consiglio di Stato; in terzo luogo, al Capo del Governo erano resi noti la deliberazione sul rendiconto finale e l’elenco degli atti registrati con riserva; infine, il bilancio era presentato dal Ministro delle Finanze.
Il complessivo rafforzamento dell’esecutivo si tradusse inoltre anche nell’espressa attribuzione al capo del Governo del potere di nomina, revoca promozione dei magistrati ex art. 7 rd. 1214/1934.
Un ulteriore profilo innovativo si rinveniva in alcune disposizioni relative al momento strutturale ed organizzativo; in particolare, coerentemente con quanto era stato previsto da singole disposizioni speciali, era stabilito che il controllo sugli atti presso ogni singolo ministero venisse delegato ad un consigliere, coadiuvato da referendari; parimenti, presso le amministrazioni centrali, premesso che in via generale il controllo si svolgeva presso la Corte, era prevista la possibilità che fossero istituiti uffici di riscontro quando ciò fosse reputato conveniente per il controllo: il consigliere delegato e la sezione di controllo esercitavano dunque la prima verifica di legittimità dei singoli atti emanati dall’ufficio di competenza; in particolare, laddove non si ritenesse di dovere procedere al visto, questo era tenuto alla trasmissione presso la competente sezione controllo. 118
Infine, era espressamente prevista, ex art. 3 in via aggiuntiva la possibilità di disporre ulteriori accertamenti diretti presso funzionari ed agenti che abbiano maneggi di denaro.
Gli oggettivi ritardi nell’elaborazione culturale-giuridica di un modello di controllo adeguato alla nuova amministrazione non furono determinati soltanto da deficienze in sede normativa, ma deve registrarsi, a tal proposito, anche un orientamento conservatore della giurisprudenza di controllo: infatti, a quest’ultimo proposito, nonostante alcune (invero limitate) disposizioni normative consentissero espressamente nuovi modelli di vigilanza, di carattere successivo rispetto
117
Cfr. ad esempio art. 2 secondo cui “il Presidente della corte riferisce al capo del governo primo ministro segretario di Stato, sull'andamento dei lavori della corte stessa”; ovvero più specificatamente l’art. 33 “La corte alla fine di ogni anno comunica al capo del governo, primo ministro segretario di Stato, ed al parlamento, l'elenco dei contratti da essa registrati e per i quali l'amministrazione non abbia seguito il parere del consiglio di Stato, indicando le ragioni all'uopo addotte dall'amministrazione”; Art. 42 “La deliberazione e la relazione di cui agli articoli precedenti(ossia la deliberazione sul rendiconto generale dello Stato e la relazione della Corte sull’apposizione con riserva del suo visto a mandati o altri decreti, le osservazioni con cui sono presentate da una delegazione della Corte al capo del Governo, primo ministro segretario di Stato, e con modalità che questi determinerà con suo decreto, trasmesse al Gran Consiglio del fascismo”
allo svolgersi dell’azione amministrativa e non limitati a singoli atti ma aventi ad oggetto l’intera attività dell’ente pubblico, la Corte perseverava infatti nell’esercitare, secondo le consuete modalità, le funzioni ad essa attribuite119.
La Corte venne investita di un potere di controllo successivo sugli enti di rilevanza nazionale, cui lo Stato contribuiva in via ordinaria, attraverso la l. 19.1.1939 n.129 ed il successivo R.D. 8.4.1939 n.720, come modificato dal R.D. 30.3.1942 n.442; il controllo si traduceva, anzitutto in un obbligo di trasmissione alla Corte di consuntivi e bilanci sociali cui seguiva una relazione della stessa Corte al Ministro delle Finanze; questi procedeva successivamente alla trasmissione all’Assemblea legislativa dei conti e, congiuntamente, le relazioni della Corte; parallelamente, veniva prevista la possibilità, per la Corte, di delegare un proprio rappresentante nei collegio sindacali, o organi simili dei detti enti120.
Le previsioni in oggetto si giustificavano in ragione della notevole espansione del settore pubblico: la Corte iniziava ad acquisire progressivamente i caratteri di organo di controllo anche dei enti pubblici distinti dallo Stato-soggetto, secondo una modalità che sarà successivamente confermata dalla stessa Carta Costituzionale.
In definitiva, sia pure in fieri, è possibile rinvenire in queste disposizioni normative anche forme di controllo ulteriori rispetto alla verifica della legittimità ovvero al riscontro della semplice correttezza contabile da parte degli enti; il sindacato della Corte si estendeva (o, avrebbe potuto estendersi), almeno potenzialmente, anche ad ulteriori profili, attinenti all’efficienza e opportunità delle decisioni amministrative, coerentemente con il nuovo modello di amministrazione che si delineava.
Il Testo Unico sulla Corte dei Conti conteneva inoltre (art. 52 e ss.), accanto al giudizio di conto, anche quello di responsabilità amministrativa, già introdotto dagli artt. 81, 82 e 83 della l. cont. Stato: tali disposizioni conferivano alla Corte una forma di giurisdizione ulteriore, non avente più quale unico parametro il momento contabilistico e di gestione e strettamente connessa alla funzione di controllo ma, al contrario, avente una base più ampia e dotata di proprie caratteristiche
119 Cfr. V.G
UCCIONE, op. cit. 72; in particolare, l’A. osserva come, ad esempio, benché il r.d.728/1912 usasse quale formulazione normativa il termine “controllo consuntivo sulle spese”, però “la lettura della norma fatta dalla giurisprudenza è a dir poco sconcertante , rilevando come il controllo continua ad avere ad oggetto i singoli atti, con l’unica differenza che verrebbe a mancare l’effetto condizionante tipico del controllo preventivo. “
120 R.M
ARRAMA op. cit. 1997, 179 Cfr. sul punto, in via generale l’art. 28 rd 1214/1934 “Per le amministrazioni autonome e speciali aziende statali delle ferrovie, delle poste e dei telegrafi, dei servizi telefonici, dei monopoli industriali, degli uffici per i lavori portuali, delle colonie, della cassa dei depositi e prestiti con le gestioni annesse, della azienda della strada, delle foreste demaniali, del fondo speciale per le corporazioni, del fondo di massa della regia guardia di finanza, del fondo generale del corpo degli agenti di custodia delle carceri, degli archivi notarili e della cassa per l'ammortamento del debito pubblico interno, la corte esercita la vigilanza ed il riscontro a norma delle rispettive disposizioni speciali”.
autonome: elementi peculiari sono costituiti dall’appartenenza del soggetto all’amministrazione, dal requisito del dolo o colpa, dall’elemento oggettivo del danno e dal nesso di causalità121.
In definitiva essa si configurò fin da subito quale giudizio autonomo ed assolutamente separato dal momento di controllo.
121 In particolare l’art. 52 della Corte dei Conti è simile agli artt. 51 e 52 l. 1865 che prevedevano la responsabilità per “i
funzionari impiegati ed agenti che nell’esercizio delle loro funzioni, per azioni o omissioni imputabili anche a sola colpa o negligenza cagionino danno”, l’art. 52 prevede che “i funzionari…che, nell’esercizio delle loro funzioni per azione ed omissione imputabile anche a sola colpa e negligenza cagionino danno allo Stato e ad altra amministrazione dalla quale dipendono sono sottoposti alla giurisdizione della Corte nei casi e nei modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato”; la Corte può altresì determinare anche, valutate le singole circostanze addebitare a ciascun singolo agente ,il quantum sul valore perduto. Sull’argomento, per una ricostruzione analitica e storico del fondamento dogmatico della responsabilità in oggetto cfr. SCHIAVELLO, op. cit. 1988 1410 e ss.
2. IL CONTROLLO NELLA COSTITUZIONE REPUBBLICANA. LA LEGGE 20/1994