La Costituzione e le leggi statali assicurano l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa in capo alle Regioni e agli altri enti, prevedendo che il finanziamento provenga da tributi propri dell’ente e da una compartecipazione al gettito dei tributi dovuti allo Stato ma riscossi nel proprio territorio.
In sostanza l’autonomia finanziaria degli enti è ancorata al gettito fiscale del territorio, cioè alla capacità contributiva dei cittadini e delle rispettive comunità. Ma poiché i divari nello
93 Ivi, pag. 11.
94 Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fisc ale, Relazione semestrale DOC. XVI-BIS, N.
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sviluppo economico e sociale si traducono in capacità fiscale differenziata fra le Regioni, tale previsione deve accompagnarsi a meccanismi perequativi volti a superare gli squilibr i territoriali assicurando la solidarietà nei confronti delle Regioni con minore capacità fiscale. Dall’articolo 119 della Costituzione emerge che i Comuni, le Province, le Città metropolita ne e le Regioni hanno autonomia di entrata e di spesa, salva la riserva di legge, statale o regiona le, in tema di tributi.
Il normale esercizio delle funzioni degli enti è, quindi, finanziato dalle risorse derivanti dai tributi propri, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo. In particolare tra le risorse regionali una quota importante proviene dall’addiziona le all’imposta sul reddito delle persone fisiche IRPEF, dalla compartecipazione al gettito dell'imposta sul valore aggiunto IVA e dall’imposta regionale sulle attività produttive IRAP. Sono trasformati in tributi propri regionali, inoltre, la tassa per l'abilitazione all'esercizio professionale, l'imposta sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile, la tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubblic he regionali95.
L’autonomia impositiva degli enti si risolve principalmente nella possibilità di modificare le aliquote delle imposte, nei limiti stabiliti dalla legge statale, e prevedere detrazioni e deduzioni specifiche.
L’aliquota IRPEF di base, a partire dal 2012, prevista dalla legge statale, è pari all’ 1,23% e la maggior parte delle Regioni ha previsto la modifica secondo le loro particolari esigenze. In particolare, la Regione con l’aliquota più bassa è il Friuli Venezia Giulia che prevede lo 0,70% sui redditi fino a 15.000 euro, e il 1,23% sulle somme più alte.
L’aliquota più alta, invece, è pari allo 3.33% e si applica in Lazio, per tutti i redditi superi a 15.000 euro, e in Piemonte e Sardegna per i soli redditi superiori a 75.000 euro96.
Ogni Regione ha previsto particolari riduzioni in favore, ad esempio, delle famiglie, delle persone disabili e per chi si trova in particolari situazioni di svantaggio.
Le Regioni possono così sviluppare, attraverso esenzioni, detrazioni e deduzioni, politic he mirate a valorizzare le specificità produttive e sociali presenti nei territori.
La legge regionale della Toscana, numero 77 del 2012, ad esempio, ha previsto, a favore delle micro, piccole e medie imprese, la deduzione dalla base imponibile dell’IRAP delle spese sostenute per il personale dipendente assunto nel 2013 con contratto a tempo indeterminato o
95 Decreto legislativo numero 68 del 2011.
96 Dati dichiarati dalle Regioni per l’anno 2016 e consultabili sul sito istituzionale del Ministero dell’economia
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determinato per un periodo di durata pari o superiore a due anni. La deduzione è prevista anche per le spese sostenute per il personale, di età pari o superiore a cinquantacinque anni, assunto a tempo determinato.
Tali previsioni sono finalizzate al raggiungimento di precisi obiettivi, di cui la comunità locale si interessa particolarmente.
Le Regioni possono disporre particolari detrazioni dall'addizionale IRPEF, in luogo dell'erogazione di sussidi, voucher, buoni servizio e altre misure di sostegno sociale e dare così applicazione al principio di sussidiarietà orizzontale dell’articolo 118 della Costituzio ne. La legge, infatti, prevede espressamente, tra i principi generali di coordinamento, la «definizione di una disciplina dei tributi regionali e locali in modo da consentire anche una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale»97.
Riconoscere la detrazione dai tributi regionali di quelle svariate forme di bonus o voucher (per anziani, scuola, disabili, ecc.), è un modo più veloce e meno costoso per dare applicazio ne alle politiche di welfare.
Evitando tutta una serie di complicati passaggi burocratici, si lascerebbero, ad esempio, fin dall’inizio i soldi alle famiglie evitando il prelievo tramite le imposte e poi la ridistribuzio ne di quote di esse attraverso i buoni. Considerando anche che il contribuente deve fare personalmente istanza per ottenere quel buono e deve subire i controlli, vi è un forte costo burocratico solo per far tornare i soldi dove erano: nella tasca del cittadino.
È invece più semplice e democratico consentire alle Regioni di attuare le loro politic he differenziate attraverso detrazioni dall’Irpef: le risorse rimangono al contribuente, che le spende nel servizio che vuole, pubblico o privato, e le detrae dall’imposta al momento della dichiarazione dei redditi.
Anche ai Comuni è riconosciuta autonomia di entrata e, in particolare, godono prevalentemente della compartecipazione comunale all'IRPEF e dell'imposta unica comuna le IUC.
La IUC è entrata in vigore nel 2014 e riguarda il possesso di immobili e la fruizione dei servizi comunali; in particolare, si compone dell’imposta municipale propria, detta IMU, del tributo per i servizi indivisibili e della tassa sui rifiuti che riguarda i servizi di raccolta e smaltimento. L’IMU è dovuta per il possesso di fabbricati e terreni agricoli e la base imponibile è calcolata in base al valore dell’immobile.
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La TASI si calcola sul valore dei fabbricati rurali e urbani posseduti, ad eccezione dei terreni agricoli, ed è finalizzata a finanziare i servizi rivolti a tutta la collettività che ne benefic ia indistintamente, quali la viabilità, la polizia locale, tutela dell’ambiente, pubblica illuminazione, ecc.
L’articolo 119 indica la possibilità di prevedere nuovi tributi autonomi e propri delle Regioni, nel senso che sono imposti e regolati non con legge statale ma regionale, segnalando che essi debbono essere stabiliti in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica. Tali nuovi tributi non dovranno, però, riguardare presupposti già soggetti ad una imposizione statale, il che riduce notevolmente il potenziale applicativo. In sostanza, il progetto di federalismo stimola affinché i trasferimenti che gravano sul bilanc io dello Stato siano sostituiti da risorse fiscali autonome; questo vuol dire che all’aumento della pressione fiscale regionale e locale, deve corrispondere una diminuzione di quella statale. Una parte di quello che un contribuente pagava allo Stato, la paga alle Regioni e agli Enti locali. In questo modo, in linea col principio di trasparenza e responsabilità, si realizza la cosiddetta “tracciabilità” dei tributi: la possibilità per il contribuente di individuare quali spese sono finanziate dalle imposte versate98.
Tuttavia, nel 2014, in un’audizione presso la commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, il presidente della Corte dei conti, Raffaele Squitieri, ha dichiarato il fallimento del principio dell’invarianza della pressione fiscale, ritenendo non attuata una compensazione fra fisco centrale e fisco locale99.
Nonostante la libertà sancita nell’ambito di autonomia impositiva, attualmente i tributi propri regionali godono di un piccolo spazio. Possiamo ipotizzare che ciò sia dovuto dalla diffico ltà di individuare presupposti che non siano già colpiti da imposte statali ma anche, probabilmente, da una inerzia burocratica.
L’emanazione del principio di autonomia impositiva, prevista nella legge di attuazione del federalismo, esortava a prevedere nuove forme di fiscalità, chiamati tributi di scopo.
Si proponeva, ad esempio, di ipotizzare imposte in ambito ambientale, al fine di preservare e garantire l’equilibrio ambientale.
98 L. Antonini, La rivincita della responsabilità. A proposito della nuova legge sul federalismo fiscale,
Fondazione per la sussidiarietà, 2009, pag. 21.
99E. Bruno, Squitieri (Corte dei Conti): in 20 anni tasse locali aumentate del 130%, in Il Sole 24 ore del 06
marzo 2014, consultabile in www.ilsole24ore.com/art/notizie/2014-03-06/squitieri-corte-conti-corruzione- 60-miliardi-e-stima-fantasiosa-100852.shtml?uuid=ABtfPA1&refresh_ce=1.
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Le green taxes dovevano essere finalizzate ad orientare il mercato verso modi di consumo e produzione sostenibili. Si proponeva, inoltre, di rivedere la disciplina delle accise sui prodotti energetici e sull'energia elettrica, anche in funzione dei limiti sulle emissioni di carbonio previsti dall’Unione Europea. Il gettito derivante dall’introduzione della carbon tax doveva essere destinato a ridurre la tassazione sui redditi, in particolare sul lavoro generato dalla green economy, e a stimolare l’uso di fonti di energia rinnovabili. La raccomandazione europea di introdurre nel nostro sistema il principio secondo cui “chi inquina paga” è rimasta prevalentemente inattuata.