Il censimento dell’Istat nel 2011 ha rilevato nel territorio italiano 12.183 enti pubblici, il 21,8% in meno rispetto alla rilevazione censuaria del 200170. Questa diminuzione è
conseguenza delle proposte di riordino e riduzione del numero degli enti che sono state avanzate in un’ottica di razionalizzazione dell’amministrazione.
Per conseguire un’amministrazione più funzionale ed efficace le ipotesi maggiormente diffuse hanno previsto da una parte la riorganizzazione degli enti, dall’altra lo sviluppo di forme associative.
Le ipotesi di riorganizzazione trovano, nella maggior parte dei casi, la resistenza delle comunità locali che considerano la proposta una riduzione dell’autonomia e un attacco alle loro tradizioni storiche. Anche le ipotesi di incentivazione delle forme associative sono state ostacolate dalla limitatezza delle risorse disponibili e dalla rigidità della distribuzioni di competenze.
Fino agli anni ’90 il legislatore non regolava espressamente tali forme relazionali, lasciando all’autonoma volontà degli enti la possibilità di dar vita ad associazioni. Con l’approvazio ne della legge 142 nel 1990, si optò per un sistema di incentivi finanziari per rendere convenie nte il coordinamento nell’esercizio delle funzioni amministrative71.
Il Testo Unico degli enti locali ha poi attribuito alle Regioni il compito di individuare ambiti sovracomunali, in cui è possibile dar vita a forme associative, mentre agli enti interessati resta la competenza di individuare le forme e le modalità più adeguate al tipo di collaborazione. Le forme di esercizio associato previste dal Testo Unico sono:
le convenzioni tra enti per svolgere in maniera coordinata funzioni e servizi determinati. A tal fine gli enti interessati prevedono la durata, le forme di
69 www.statoregioni.it/ e www.conferenzastatocitta.it/.
70 Istat, Il nuovo volto della P:A.: le istituzioni cedono il passo a imprese e non profit nei settori del welfare,
2013 consultabile in www.istat.it/it/files/2013/07/06-Scheda-Istituzioni-pubbliche-DEF.pdf.
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consultazione, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi, possono inoltre costituire uffici comuni.
i consorzi per la gestione associata di uno o più servizi. Con tale strumento gli enti si associano tra loro e danno vita ad un nuovo ente con personalità giuridica, autonomia statutaria, dotato di assemblea e consiglio di amministrazione.
le unioni di comuni. Tale strumento permette la fusione di due o più Comuni confinanti e l’ente che risulta dalla fusione si può articolare in municipi, in modo da assicurare il mantenimento dell’identità dei vari territori e il decentramento dei servizi. Al fine di incentivare l’uso di tale strumento la legge prevede che lo Stato eroghi per i dieci anni successivi alla fusione dei contributi straordinari.
le comunità montane o isolane possono associarsi con l’obiettivo di promuovere e valorizzare le caratteristiche territoriali. In tal modo si assicura, inoltre, la razionalizzazione dei così detti “comuni polvere”, presenti soprattutto nei territori montani72.
gli accordi di programma. Tali accordi sono stipulati per definire ed attuare opere che per la loro realizzazione richiedano l’azione coordinata di amministrazioni locali e statali.
la conferenza dei servizi, strumento di concertazione tra amministrazioni, tramite il quale si acquisiscono intese, documenti, nullaosta, e altri tipo di informazioni. La conferenza risulta quindi essenziale per accelerare i tempi di realizzazione di interventi e programmi amministrativi.
i patti territoriali, che sono accordi e luoghi di concertazione per enti e parti sociali che vogliano definire obbiettivi strategici di sviluppo del territorio.
Le forme associative introdotte dal Testo Unico assicurano maggiore flessibilità alla gestione del territorio e permettono di dare risposta con i mezzi più appropriati alle mutevoli esigenze locali. Inoltre, la collaborazione tra collettività permette di sopperire alle carenze organizzative dei singoli enti, di migliorare la qualità delle prestazioni pubbliche e di attenuare la natura autoritativa dell’attività pubblica.
Tali strumenti assicurano una amministrazione coordinata, cooperativa e un’organizzazio ne dell’azione pubblica condivisa tra una pluralità di soggetti, pubblici e privati.
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Nel 2012 Ancitel, una società di servizi per gli enti locali che mira ad incrementare la loro efficienza operativa, ha condotto una indagine sui Comuni di piccola e media dimensione col fine di valutare l’uso volontario di strumenti di raccordo intercomunale, in particolare delle convenzioni73.
I Comuni che hanno aderito all’iniziativa e che per mezzo dei Sindaci hanno compilato il questionario proposto sono stati 1.011unità74. I dati raccolti hanno permesso di rappresentare
significativamente tutto il territorio nazionale75.
Dai dati è emerso che il 76,7% dei Comuni ha partecipato a gestioni associate regolate per mezzo di convenzioni. In via generale, l’adesione risulta più marcata nei Comuni con popolazione residente fino a 1.000 unità: 81,6%, contro il 74,4% riferito ai Comuni con popolazione compresa tra 1.001 e 5.000 abitanti.
Inoltre, su 1.011 Comuni recensiti sono state rilevate 1.619 Convenzioni attive e a queste ultime aderivano, alla data di rilevazione, 3.404 Comuni, piccoli e non.
Per quanto riguardo l’oggetto di tali convenzioni si scopre che, tra tutte le funzioni comunali disciplinate dalla legge, quella più frequentemente gestita in cooperazione è relativa alla “organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo ”76
per il 38,5% dei casi. La dicitura di “organizzazione generale” prevista dalla legge accoglie il maggior numero di servizi e attività interne all’ente, quali ad esempio il segretariato comunale, la gestione delle entrate, le procedure di acquisto, gli uffici di relazione col pubblico, ecc.
Altrettanto significativa è la frequenza di aggregazioni costituite per la gestione delle funzio ni fondamentali relative alla Polizia locale, per il 14,1%, alla Pianificazione urbanistica e all’edilizia, per il 12,3%, al Sistema locale dei servizi sociali, per il 10,3% e all’Istruzione e servizi scolastici in genere, per il 7,9%.
Infine, l’86,3% degli interessati ha valutato positivamente l’esperienza collaborativa e da questi dati l’istituto promotore dell’analisi ha ritenuto significativo e vantaggioso il ricorso allo strumento della Convenzione.
73 Sito internet della società Ancitel: http://portale.ancitel.it/index.cfm.
74 In Italia vi sono 8.047 Comuni. Dato consultato il 08/06/2016 in www.comuni-italiani.it.
75 Ancitel, Le gestioni associate promosse mediante Convenzione. I risultati dell’indagine conoscitiva, 2012 in
http://federalismo.formez.it/content/gestioni -associate-promosse-mediante-convenzione-art-30-tuel- risultati-dellindagine.
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In tale cornice possiamo considerare la cooperazione intercomunale una delle concrete opportunità per perseguire maggiori livelli di efficienza, economicità ed efficacia dell’azio ne amministrativa.