L’assetto vigente prevede un bicameralismo perfetto e paritario, in cui i due rami del Parlamento hanno sostanziale identità di funzioni. Gli elementi di differenza riguarda no esclusivamente la composizione e l’elezione dei membri.
Il testo di riforma cambia notevolmente il sistema, soprattutto per quel che riguarda le funzioni e la composizione del Senato: ad esso sono attribuite funzioni diverse, assai ridotte rispetto a quelle originali, e diviene organo ad elezione indiretta, non più eletto dalla popolazione di età superiore ai 21 anni, ma dai Consigli regionali.
Il nuovo assetto costituzionale si caratterizza da un modello di bicameralismo differenzia to, in cui alla Camera dei deputati, che rappresenta la Nazione e di cui non è modificata la composizione, spetta la titolarità del rapporto di fiducia col Governo e della funzione di controllo di quest’ultimo; esercita, inoltre, la funzione legislativa e di indirizzo politico. Diversamente, al Senato della Repubblica è attribuita la funzione di rappresentanza delle istituzioni territoriali e di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. I
127 Servizio studi-Camera dei Deputati, La riforma costituzionale, pubblicato il 20 maggio 2016 in
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senatori cessano dunque, sulla base della nuova configurazione del Senato, di condividere con i deputati la rappresentanza della Nazione.
Per quanto riguarda la composizione, dai 315 senatori, previsti dalla Costituzione vigente, si passa a 95 senatori eletti dai Consigli regionali, a cui si aggiungono gli ex Presidenti della Repubblica e 5 senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica per 7 anni.
L’elezione a suffragio universale e diretto per il Senato è sostituita da un’elezione di secondo grado da parte delle Assemblee elettive regionali. Le critiche a tale modifica fanno riferimento, soprattutto, alla sostanziale riduzione della democrazia diretta e all’aumento del potere discrezionale di alcuni “grandi elettori” che sono eletti per suffragio universale ma per funzioni e scopi diversi come l’amministrazione di un territorio regionale128.
Per l’elezione dei senatori, secondo la riforma, i Consigli regionali devono tenere in considerazione le “scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”129. Tale modalità di individuazione dei membri, però, lascia
trasparire alcune contraddizioni, in quanto non è chiaro se i senatori rappresentino le Regioni in quanto enti, i gruppi consiliari oppure le popolazioni.
Altri dubbi, inoltre, sorgono in riferimento alla scelte dagli elettori: il testo usa il termine “conformità” lasciando immaginare che queste scelte siano vincolanti e in questo caso non si può parlare di elezione ma al più di ratifica.
Data l’esclusione dal rapporto di fiducia per il Senato, questo non è sottoposto a scioglime nto e diviene organo a rinnovo parziale continuato, poiché la durata dei senatori eletti coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti.
La riforma prevede che il Governo abbia bisogno solo della fiducia della Camera dei Deputati. Chi è contrario alla riforma teme che, riducendo il sistema dei pesi e contrappesi del bicameralismo, il potere esecutivo abbia troppo potere. Chi è a favore della riforma usa più o meno gli stessi argomenti, ma sostenendo che invece è necessario snellire il processo legislativo, evitando che le leggi debbano fare continui passaggi da una camera all’alt ra, attraverso la cosiddetta “navetta”, prima di entrare in vigore.
128 Di tali critiche e commenti si è fatto portavoce Gustavo Zagrebelsky, giurista ed ex presidente della Corte
Costituzionale, in varie manifestazioni pubbliche e nella lettera indirizzata al ministro Boschi in occasione della discussione del disegno di legge. La lettera è pubblicata dall’autore in Un’altra idea di Senato, in data 14 Luglio 2014 e consultabile in http://www.libertaegiustizia.it/2014/07/14/il-senato-di-zagrebelsky/.
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È opinione comune che il bicameralismo sia difettoso perché comporta l’allungamento dei tempi dei procedimenti legislativi, andando ad alterare anche l’efficacia e la funzionalità delle istituzioni.
Con il testo tuttora vigente, una legge per essere approvata deve essere votata integralme nte senza modifiche da entrambe le Camere, ciò comporta un raddoppiamento dei tempi. Tuttavia il bicameralismo permette di “smaltire il traffico”, dato che mentre una Camera lavora su una proposta, la seconda lavora su una differente130. La proposta della riforma concentra l’iter
legislativo nella sola Camera dei deputati, con il rischio di ottenere un effetto contrario alle intenzioni riformatrici: l’ingresso unicamerale può creare, cioè, un intasamento del procedimento. Questo può avvenire a meno che l’operato delle Camera non sia sottoposto a specifiche procedure che prevedano condizioni e termini perentori per la definit i va approvazione in tempi certi. È il caso del così detto “voto a data certa” previsto dalla proposta per i “disegni di legge indicati come essenziali per l’attuazione del programma di governo”131.
In questi casi il Governo può chiedere alla Camera che un disegno di legge sia votato con priorità ed entro un termine certo.
È da notare che questa previsione, affiancata al sempre più diffuso uso della decretazione d’urgenza e dello strumento della questione di fiducia, rischia di rendere la Camera, nella realtà, un organo di ratifica delle decisioni del Governo, e di ridurre maggiormente il dibattito politico e parlamentare. Non essendo sicuro e certo che il Senato “sia sempre e solo una perdita di tempo”, l’abolizione della seconda lettura mina le garanzie istituzionali del rispetto della democrazia e riduce le possibilità di revisione e di iniziativa legislativa132.
Il nuovo assetto di bicameralismo differenziato modifica l’iter legislativo, prevedendo un numero definito di leggi ad approvazione bicamerale mentre, per tutte le altre leggi, è sufficiente il voto della Camera dei deputati.
Il ruolo delle due Camere è paritario per un elenco tassativo di casi, previsto al novella to articolo 70, primo comma: rientrano in questo ambito le leggi di revisione costituzionale, le leggi relative alla tutela delle minoranze linguistiche, alle forme di consultazione popolare, la legislazione elettorale e quella relativa alle funzioni fondamentali dei Comuni e le forme associative, ecc.
130 G. Zagrebelsky, Un’altra idea di Senato, in http://www.libertaegiustizia.it/2014/07/14/il-senato-di-
zagrebelsky/.
131 Novellato articolo 72 della Costituzione, settimo comma. Servizio Studi - Camera dei deputati, La riforma
costituzionale, 2016, pag. 98.
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Invece, per la generalità dei disegni di legge è previsto un procedimento monocamera le “partecipato”, dove cioè è richiesta la sola approvazione della Camera dei deputati, ferma restando la possibilità di un intervento del Senato nel corso dell’iter legislativo su richiesta di un terzo dei propri componenti.
Vi sono, però, delle deroghe a questa previsione generale. Si tratta dei casi in cui la legge statale intervenga in ambiti di competenza regionale, e cioè quando lo richieda la “tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero la tutela dell’interesse nazionale”133. In questo caso è necessario l’esame del senato, indipendentemente dalla
richiesta dei suoi membri.
Inoltre, quando si tratti di legge in materia di bilancio, inoltre, è prevista la pronuncia del Senato ma è chiamato a farlo entro tempi dimezzati.
Il testo della riforma indica delle procedure differenziate in base alla tipologia di legge oggetto di esame e questo sembra produrre un labirinto di regole piuttosto che uno snellime nto dell’iter legislativo.