Dal testo dell’attuale articolo 117 si nota l’assenza di una esplicita menzione del principio di sussidiarietà come criterio regolatore del riparto di competenze.
L’intento del legislatore del 2001 sembra quello di trasformare lo Stato da un ordinamento unitario ad uno ad assetto autonomista attuando però una riforma cauta e meno innovativa58.
Possiamo ritenere che il legislatore non abbia assegnato al principio di sussidiarietà un ruolo di rilievo nella distribuzione delle competenze legislative perché, nel 2001, non erano ancora presenti le caratteristiche fondamentali di un sistema federalista. In particolare per una riforma in senso federale dello Stato è necessaria una modifica del Parlamento, con l’istituzione di un
55 Ivi, pag.121.
56 Articolo 134, Costituzione.
57 Articolo 50, Decreto legislativo 267/2000 Testo unico degli enti locali.
58 S. Papa, La sussidiarietà alla prova: i poteri sostitutivi nel nuovo ordinamento costituzionale, Giuffrè,2008,
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ramo a rappresentanza regionale, e una nuova disciplina della Corte Costituzionale che preveda la nomina di componenti di provenienza regionale. Avvenute queste modifiche è possibile ampliare le competenze e le funzioni dei governi territoriali.
Nel testo del 2001 il parametro sussidiaristico sarebbe stato utile soprattutto per dare applicazione alle previsioni di legislazione concorrente. Tale assenza infatti ha permesso al Parlamento di continuare a legiferare ignorando i limiti della sua competenza e approvando leggi, riguardanti materie di competenza concorrente, non limitandosi ai princip i fondamentali59.
Il principio di sussidiarietà, come abbiamo visto nei paragrafi precedenti, viene esplicita to nell’articolo 118 della Costituzione, in cui si attribuiscono ai Comuni la generalità delle competenze e dei poteri amministrativi.
Tale previsione è considerata come il passo più importante verso un effettivo decentramento. Da notare che per la potestà amministrativa la Costituzione non utilizza più la tecnica degli elenchi e della clausola residuale ma individua un principio generale secondo cui il Comune è l’ente dotato di competenze amministrative. Tuttavia, nei casi in cui sia preferibile un esercizio unitario su tutto il territorio della funzione amministrativa, la potestà è trasferita a Province, Regioni o Stato.
Per ovviare a tale assenza la Corte Costituzionale ha interpretato l’articolo 118 in un’ottica di completamento del precedente articolo 117, nel tentativo di raggiungere un’armonizzazio ne ed equilibrio tra competenze legislative e amministrative.
Le pronunce della Corte, tra le quali ricordiamo la sentenza n. 303 del 2003, hanno assicurato maggiore flessibilità al riparto di competenze. Pur riconoscendo che il principio di sussidiarietà è esplicitamente previsto per l’ambito amministrativo, la Corte ha ritenuto che la sua codificazione comporta delle conseguenze anche in ordine all’esercizio della funzio ne legislativa60.
Nella pronuncia citata la Corte si riuniva per rispondere alle richieste provenienti dalle Regioni Emilia Romagna, Marche, Toscana, Umbria e dalla provincia di Trento che, impugnando la legge n. 443 del 2001, in materia di infrastrutture e trasporti, ritenevano che le disposizioni statali violassero il riparto di competenze e la potestà legislativa delle Regioni. In particolare, si sosteneva che la materia trattata rientrasse nella potestà legislativa residuale delle Regioni e che, anche nel caso in cui si fosse fatta ricondurre nell’ambito della
59 Ibidem.
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competenza concorrente, ugualmente sarebbe risultata una violazione perché le disposizio ni impugnate non si erano limitate a determinare i principi fondamentali.
Secondo la Corte, “il nuovo art. 117 distribuisce le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali”61 ma limitare l'attività dello
Stato alle sole materie espressamente attribuitegli significa “svalutare oltremisura istanze unitarie”62 che sono presenti in qualsiasi sistema, anche in quelli fortemente caratterizzati dal
pluralismo.
Le istanze a cui la Corte fa riferimento trovano fondamento nel principio di unità e indivisibilità della Repubblica, previsto all’articolo 5 della Costituzione e nell’articolo 120, quando si parla di “unità giuridica o economica”.
Il riparto di competenze tra organi diversi dal governo centrale mette in crisi, in alcuni casi, la garanzia dell’unità della Repubblica.
Nel testo della sentenza la Corte individua un elemento di flessibilità al sistema rigido delle competenze: l’articolo 118 della Costituzione, il quale pur riferendosi esplicitamente alle funzioni amministrative, introduce un meccanismo dinamico applicabile alle funzio ni legislative.
Abbiamo già commentato che l’articolo 118, per assicurare l’unitarietà dell’esercizio, permette di allocare ad un livello di governo diverso le funzioni amministrative che sono generalmente attribuite ai Comuni. Tale dinamicità in senso sussidiaristico delle funzio ni amministrative comporta delle conseguenze anche sull’esercizio della funzione legislativa : “il principio di legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto”63.
In altre parole la Corte ha riconosciuto che nel caso in cui, in base al principio di sussidiarie tà, differenziazione e adeguatezza, lo Stato assuma le funzioni amministrative di una determina ta materia, si possano “dislocare” in suo favore anche le funzioni legislative. In questo modo sono ammesse normative statali anche se non di principio.
61 Ibidem. 62 Ibidem. 63 Ibidem.
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Da questa analisi si delineano due dimensioni del principio di sussidiarietà: una dimensio ne statica che agisce come fondamento di un ordine prestabilito delle competenze e una valenza dinamica che attenua tale rigidità.
La pronuncia della Corte ci permette, quindi, di colmare la lacuna lasciata dal legislatore nella legge di riforma del 2001: con il riconoscimento della valenza dinamica del principio di sussidiarietà, questo si può applicare sia per le competenze amministrative che per quelle legislative64.
Vi sono, poi, altri meccanismi previsti dalla Costituzione che implicano un prolungame nto della potestà legislativa statale e che rendono, perciò, la separazione fra legislazione statale e regionale meno netta.
Ad esempio, nel caso in cui le Regioni non adempiano al dovere di dare esecuzione agli accordi internazionali e agli atti dell'Unione europea, lo Stato può sostituirsi nell’esercizio di tali compiti65.
Lo Stato può, inoltre, sostituirsi agli altri enti quando vi sia un pericolo grave per l'incolum ità e la sicurezza pubblica o per la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritt i civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali66.
Secondo la previsione costituzionale e la sentenza della Corte che abbiamo citato, l’esigenza di tutelare le istanze unitarie fa sì che le competenze vengano trasferite dagli enti locali a favore del governo centrale.
È interessante sottolineare che le esigenze unitarie possono essere soddisfatte anche in altro modo: cioè, esercitando un’attività di indirizzo e coordinamento.
Il livello istituzionale superiore, che è chiamato a garantire le esigenze unitar ie dell’ordinamento, può esercitare questo tipo di attività producendo atti sia normativi che amministrativi ma solo dopo essersi consultato con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province di Treno e Bolzano67. L’ostacolo dell’unitarietà, quando sorga,
può inoltre essere superato con la stipula di intese tra le Conferenze Stato-Regioni e Stato- Autonomie locali. Tali intese permettono “l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni
”
68.
64 S. Papa, La sussidiarietà alla prova: i poteri sostitutivi nel nuovo ordinamento costituzionale, Giuffrè,2008,
pag.147.
65 Articolo 117, 5° comma, Costituzione. 66 Articolo 120, 2° comma, Costituzione. 67 Articolo 8, Legge 59 del 1997.
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È utile ricordare che tali conferenze sono state istituite nel 1983 con l’obiettivo di individua re una sede privilegiata per la negoziazione politica tra le Amministrazioni centrali e il sistema delle autonomie regionali. Questi organi hanno funzioni consultive e decisionali, permettono la cooperazione tra gli enti e la partecipazione delle Regioni e delle Autonomie locali alle scelte del Governo, nelle materie di comune interesse69.