2.2 Finanza pubblica e finanza privata per gli investimenti in
2.2.2 Banca Mondiale
Al principio degli anni ottanta la Banca mondiale proclamava una relativa neutralità rispetto alla proprietà o alla gestione pubblica o privata di un’impresa, riconducendo il conseguimento dell’efficienza alle modalità gestionali e alla capacità di utilizzare efficacemente gli incentivi disponibili114.
Successivamente si sviluppò il sostegno verso la promozione del “Washington Consensus” per la privatizzazione e la liberalizzazione e anche la World Bank adottò il sistema delle condizionalità. Nel caso specifico del settore idrico la Banca assunse un netto favore per la privatizzazione dell’acqua, espresso non solo attraverso i propri report115, ma, concretamente, attraverso la partecipazione finanziaria alle iniziative condotte con le multinazionali dell’acqua – sostenute anche dal Global Water Partnership e dal World Water Council.
L’aspettativa era che le multinazionali potessero essere attratte dai mercati profittevoli dei PVS, con il sostegno delle popolazioni locali, deluse dalla corruzione e dall’inefficienza che la Banca Mondiale associava al settore pubblico, fino ad affermare, attraverso un proprio funzionario, in una conferenza internazionale del 2000, che “Non c’è alternativa alla privatizzazione”116
Nel febbraio 2002 fu approvata “la Strategia per lo Sviluppo del Settore Privato”117, che esplicitò il supporto della Banca ai Paesi che intendessero sviluppare programmi di privatizzazione, attraverso l’erogazione di prestiti subordinati all’adozione di tali politiche.
L’influenza della Banca Mondiale e di altre istituzioni finanziarie internazionali qui brevemente indicate si è manifestata concretamente soprattutto nei Paesi in Via di Sviluppo, ma, come si è già fatto notare, questo approccio ha prodotto ripercussioni anche in altri contesti, a partire da quello
113 Calderón, Cesar, William Easterly and Luis Servén (2003). Latin America’s Infrastructure in the era of Macroeconomic Crises in Easterly, William and Luis Servén eds., The limits of Stabilization: Infrastructure,
Public Deficits and Growth in Latin America. Palo Alto and Washington D.C.: Stanford University Press and
the World Bank Roy, Rathin and Weeks, John (2004). Making Fiscal Policy Work for the Poor. Paper
presented to G24 Meeting, Washington D.C.
114 Cook, Paul and Colin Kirkpatrick, 1995. “The distributional impact of privatization in developing countries: who gets what and why”. In V.V. Ramanadham, ed., Privatization and Equity. (London: Routledge), pp. 1-34.
115 Si segnalano, tra i tanti, Meeting the Financing Challenge for Water Supply and Sanitation - Incentives To
Promote Reforms, Leverage Resources, And Improve Targeting, Meera Mehta, The World Bank, May 2003; Operational Guidance for World Bank Group Staff Public and Private Sector Roles in Water Supply and Sanitation Services, The World Bank Group, April 2004.
116 John Briscoe, Banca Mondiale, discorso tenuto al II “World Water Forum” a L’Aia, Olanda, marzo 2000.
europeo. Si può fare riferimento, inoltre, anche a casi di supporto finanziario della World Bank a progetti per lo sviluppo del settore idrico in alcuni Paesi comunitari, come la realizzazione di Public-Public Partnerships negli Stati Baltici e in Polonia (PSIRU, 2004).
La Banca Mondiale ha anche sviluppato un progetto di ricerca, nell’ambito del World
Bank-Netherlands Water Project, che avrebbe dovuto approfondire le potenzialità della gestione
pubblica nel settore idrico. Secondo il PSIRU118, tuttavia, anche questo studio è stato focalizzato sul ruolo del settore privato quale contraente o partner di autorità pubbliche operanti nel settore idrico, in quanto degli 11 casi di studio analizzati nel “settore pubblico”, 7 riguardano esperienze di coinvolgimento di soggetti privati, attraverso contratti di gestione o altre forme di partecipazione, nella forma Build Operate and Transfer (BOT).
Non sono mancate, tuttavia, ammissioni di scetticismo da parte della Banca riguardo alla effettiva valenza della privatizzazione promossa in molti Paesi119, nella risoluzione dei loro bisogni e nel conseguimento degli obiettivi di sviluppo comunemente definiti “Millennium Development
Goals”120.
Nella “strategia per le risorse del settore idrico”, pubblicata nel 2004, leggiamo:
118 Cfr. “Secret Reports and Public Concerns - a Reply to the USAID Paper on Water Privatisation ‘Skeptics’”, section 5.2 http://www.psiru.org/reports/2002-08-W-Skeptics.doc
119 Cfr. Wall Street Journal, 21 July 2003, “The World Bank as Privatization Agnostic”.
120 I "Millennium development goals" (gli obiettivi di sviluppo del millennio) hanno la principale finalità in ambito idrico e sanitario è di ridurre della metà entro il 2015 il numero di persone che non ha accesso all'acqua potabile e alle garanzie sanitarie essenziali. In aggiunta, sono stati individuati altri MDG e obiettivi che indirettamente riguardano il diritto di disporre di acqua sicura e di un'adeguata tutela sanitaria:
- Nell'obiettivo numero 3 - relativo alla promozione della uguaglianza di genere e del rafforzamento del sesso femminile - ci sono due obiettivi connessi all'approvviggionamento di adequati standard sanitari e di un migliore accesso alle risorse idriche:
1) il rapporto ragazzi/ragazze nell'istruzione;
2) il rapporto uomini/donne occupati in settori distinti da quello agricolo.
Alcuni studi, infatti, evidenziano come nei PVS l'accesso delle ragazze all'istruzione si accresca in relazione alla presenza dei bagni negli istituti scolastici e che il miglioramento delle fonti di acqua pulita libera le stesse dall'onere di raccogliere e trasportare l'acqua alle loro case (Water Aid. (2005). Women’s Problems. http://www.wateraid.org.uk/what_we_do/the_need/241.asp (Viewed on 28 January 2005))
- Nell'obiettivo N. 4 è possibile individuare due ulteriori finalità che dipendono da consone condizioni igieniche e dall'accesso alle risorse idriche:
1) la riduzione di due terzi, tra il 1990 e il 2015, del tasso di mortalità al di sotto dei cinque anni di vita;
2) la riduzione di due terzi, tra il 1990 e il 2015 della mortalità infantile.
Entrambi i punti rimarrano disattesi, a meno che le malattie connesse all'acqua non siano ridotte.
- Nell'obiettivo N. 6 - contrasto all'HIV/AIDS, alla malaria e alle altre malattie - il conseguimento sarà connesso in modo cruciale ai miglioramenti ottenuti nell'offerta idrica e igienica.
Cfr. PSIRU, Pipe dreams - The failure of the private sector to invest in water services in developing countries, March 2006.
“...An important change in World Bank practice over the past decade has been supplementing traditional support for accountable, public utilities with support for private sector involvement in the provision of water and sanitation services. About 40 percent of projects it finances now involve some form of private sector participation121.
Si è affermata risolutamente, quindi, la necessità di far fronte all’imponente fabbisogno finanziario122 per la realizzazione di infrastrutture nel settore idrico nei PVS, tenendo conto della centralità dei fondi pubblici, ma anche del presunto imprescindibile ricorso alle risorse private.
Una constatazione di rilievo è stata espressa dalla Banca Mondiale nel Rapporto anuale del 2004:
“There is ample evidence today that conditions based on promises do not work well, because they
undermine ownership of the reform programme. When policymakers are not encouraged to develop their own positions on, say, privatisation of water supply or other services, but rely on donor conditions in taking action, they can more easily deny responsibility for a later failure.”
Più recentemente Baietti e al. 123– dell’Infrastructure network del gruppo Banca Mondiale – hanno messo in discussione l’ampio ottimismo in base al quale si è a lungo ritenuto che il settore privato potesse risolvere molti dei problemi di performance delle utilities nel settore idrico e che potesse mobilitare consistenti finanziamenti a favore della crescita e dell’ampliamento del servizio. Contrariamente alle aspettative, infatti, il finanziamento privato ha rappresentato solo il 5% dell’investimento totale nell’offerta idrica e depurativa degli ultimi vent’anni.
121 The World Bank, Water resources sector strategy – strategic directions for World Bank engagement, Washington, 2004, p. 19
122
“...Numerous assessments have documented the huge financing needs for water-related infrastructure in
developing countries. The World Commission on Water estimates that investment needs to increase from the current level of about $70 billion a year ($17 billion for hydropower, $28 billion for water and sanitation and $25 billion for irrigation8) to $180 billion a year to ensure water security by 2025.” Cfr. The World Bank, op.
Cit., p. 42.
123 Baietti A., Kingdom W., Van Ginneken M., Water Supply & Sanitation Working Notes – Note No. 9, Characteristics of well-performing public water utilities, February 2006
Figura 10: Investimenti privati in infrastrutture, 1987-2000
Source: World Bank Private Participation in Infrastructure database
La figura 10 evidenza come, a partire da una base di investimento molto bassa, il settore privato abbia investito nell’ultimo decennio circa 700 miliardi di dollari nei Paesi in Via di Sviluppo124. Si osserva, tuttavia, che mentre l’investimento in infrastrutture è cresciuto drasticamente durante gli anni novanta, ha subito un consistente declino alla fine del decennio. Secondo la Banca Mondiale (World Bank, 2004), inoltre, solo una piccola parte dell’investimento privato in infrastrutture è stato dedicato a infrastrutture idriche, di cui circa il 5% rivolto a infrastrutture idriche e finalizzate alla depurazione delle acque reflue e per un altro 5% all’energia idroelettrica.
Va sottolineato che queste osservazioni si riferiscono ai finanziamenti rivolti prevalentemente in economie in via di sviluppo a rischio relativamente basso, dell’Asia orientale e dell’America Latina. Ad ogni modo, tali dati sono coerenti con la stima ritenuta valida a livello mondiale, secondo cui solo circa il 5% dei servizi idrici sono correntemente erogati dal settore privato.
Secondo la Banca Mondiale, quindi, il finanziamento privato internazionale è particolarmente importante per i piccoli Paesi che non abbiano la capacità di raccogliere fondi da fonti domestiche, siano esse pubbliche o private. Allo scopo di stimolare l’investimento privato, quindi, la “ricetta”
124 Per la figura e gli orientamenti qui commentati, cfr. World Bank, Water resources sector strategy –
più volte caldeggiata e riportata nei documenti ufficiali si basa sullo sviluppo di Public-Private
Partnership più collaborative, nelle quali la stessa Banca deve rivestire un ruolo chiave, e in cui
siano rispettate alcune implicazioni:
• Identificazione del progetto e valutazione delle alternative percorribili. Gli investimenti privati e pubblici nelle infrastrutture idriche possono essere eseguite solo a seguito di attente analisi idrologiche, economiche, ambientali e sociali.
• Investimenti in beni pubblici. I progetti a cui facciamo riferimento producono benefici sia in capo ai privati (qualora, per esempio, siano finalizzati alla produzione di energia dall’acqua), sia verso la collettività (si pensi al caso delle infrastrutture atte a proteggere dalle inondazioni). Nel primo caso il finanziamento può basarsi su una combinazione di capitali pubblici e privati, mentre nel secondo è altamente raccondabile la componente pubblica del finanziamento, eventualmente a integrazione del sostegno finanziario privato.
• Valutazione e gestione dei rischi attraverso Public-Private Partnership. Nei Paesi in parola, la gestione del rischio comporta che il settore privato sia supportato nel far fronte al rischio di cambio, quando non è disponibile il tasso fisso di finanziamento della valuta locale e il finanziamento a breve termine non si adegua alla vita economica degli assets. Inoltre, implicherà la combinazione di finanziamento pubblico e privato per rendere più basso il costo del capitale
• Contesti legali e regolamentari. E’ totale appannaggio del settore pubblico lo sviluppo di un ambiente stabile con regole efficaci e istituzioni capaci di bilanciare l’interazione tra gli investitori, il governo, gli utenti e altri soggetti coinvolti.
Nei progetti del settore idrico tale capacità istituzionale è essenziale sia a livello nazionale che locale ed è imprescindibile sia per i privati che per i gestori pubblici autonomi di servizi.
• Aiuti correlati al servizio erogato. Dovrebbe essere fatto ampio uso di fondi assegnati solo sulla base dei servizi effettivamente offerti.
Negli ultimi anni la Banca Mondiale ha preso atto dell’esito insoddisfacente di molte iniziative condotte dai soggetti privati nei Paesi in Via di Sviluppo, maturando un nuovo approccio rispetto alla politica da adottare e sostenere, ammettendo che la finanza privata ha provveduto a meno del 10% degli investimenti totali nel settore idrico nei PVS, nell’ultimo decennio, e concludendo
che: “the bank will need to more strongly promote sustainable public sector investment and
service delivery”125.
Tra gli accadimenti più significativi possono annoverarsi, infatti, gli arretramenti delle multinazionali entrate nei mercati dell’Africa sub-Sahariana, del Sud Asia e dell’Asia orientale (eccetto la Cina) a rafforzare la propria presenza in queste aree126.
Una delle principali motivazioni alla base di tali scelte è stata l’impossibilità per i PVS di sostenere i tassi di rendimento richiesti dal capitale di equity internazionale. Uno studio della Banca Mondiale ha mostrato che i rendimenti sugli investimenti in infrastrutture nei Paesi in Via di Sviluppo – inclusi quelli eseguiti nel settore idrico – hanno prodotto rendimenti di gran lunga inferiori del costo del capitale127.
Indubbiamente hanno inciso su tali esiti anche le campagne condotte contro la privatizzazione del servizio idrico a livello mondiale, anche nei Paesi economicamente avanzati, quali gli Stati Uniti e gli Stati Ue128.
125 Cfr. “Public solutions for private problems? Responding to the shortfall in water infrastructure investment 2003”. www.psiru.org/reports/2003-09-W-strats.com
126 La multinazionale francese Suez, la compagnia con la più ampia presenza nei Paesi in Via di Sviluppo, annunciò nel gennaio 2003 che intendeva ridurre la propria presenza nei PVS di un terzo, intraprendendo nel futuro solo investimenti che fossero finanziati dal progetto stesso, liberi dal rischio di cambio e tali da garantire un determinato tasso di rendimento (Cfr. SUEZ introduces its 2003-2004 action plan: refocus, reduce debt, increase profitability, Parigi, 9 gennaio 2003; in www.suez.com). Inoltre, tutte le multinazionali, dal 2002, hanno tentato di vendere alcune attività acquisite nel settore idrico, incontrando difficoltà a reperire gli acquirenti. Gli interessi nel settore della Bechtel sono stati messi in vendita per più di un anno, essendo acquistati, infine, da una banca pubblica di sviluppo; la compagnia idrica di Bouygues, SAUR, la quarta più ampia al mondo, è stata in vendita per due anni, prima che fosse acquisita da un investitore finanziario, che ha rifiutato di portare avanti le iniziative non europee; la Thames Water, la terza più grande multinazionale dell’acqua, è stata formalmente messa in vendita nel novembre 2005 e alla fine venduta ad un investitore nell’ottobre del 2006, dopo aver venduto la maggior parte delle sue attività nei paesi in via di sviluppo. Cfr. Hall D., Lobina E., PSIRU, Water as a public service, 2006, in www.psiru.org.
127 Estache e Pinglo, Are returns to private infrastructure in developing countries consistent with
risks since the Asian crisis?, World Bank, policy research working paper 3373, agosto 2004.
128 A titolo di esempio può ricordarsi la fine della concessione della multinazionale SUEZ nella città di Atlanta, motivata dall’analisi comparativa da cui la gestione pubblica del servizio è risultata di valore maggiore. Anche nel Regno Unito, a quasi 20 anni dalla privatizzazione del servizio idrico, una maggioranza del 56% dei cittadini si è dichiarata a favore del ritorno alla proprietà pubblica, secondo l’esito di un sondaggio risalente al giugno del 2006.
Figura 11: Profitti insufficienti per le multinazionali nei PVS
Fonte: Estache et al. 2004
Recentemente si sono registrati rilevanti cambiamenti nelle intenzioni espresse da diversi dei Paesi debitori della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, riguardo all’impostazione della propria politica economica e della stessa posizione debitoria nei confronti di tali istituzioni.
In particolare, come Hall ha efficacemente commentato129, è emblematico il caso del Brasile , che nel gennaio del 2007 ha presentato un programma per la crescita economica (Programa de
Aceleração do Crescimento), basato su investimenti in infrastrutture per 236 miliardi di dollari
statunitensi, ma soprattutto, su un diverso trattamento degli investimenti e della spesa corrente: 1) Solo specifici investimenti, approvati dal Presidente della Repubblica, possono essere dedotti dal surplus del budget primario, prima del pagamento dei debiti;
2) La spesa pubblica deve essere rivolta al finanziamento delle infrastrutture prima del ripagamento dei debiti, nell’ordine dello 0,5% del PIL, preservando l’impegno, comunque, di mantenere la ratio debito pubblico/PIL al livello del 50%130.
129 Cfr. Hall D., Public sector finance for investment in infrastructure – some recent developments, 2007, in www.psiru.org.
130 Cfr. Wheatley J., Lapper R., Left turn ahead? How flaws in Lula’s plan could condemn Brazil to lag behind
Il Programma dovrà essere finanziato prevalentemente da finanza pubblica, con l’aspettativa di stimolare conseguentemente anche attività sostenute dal settore privato, distogliendo parte dell’eccessiva attenzione a lungo riservata dal governo alla stabilizzazione dei conti per il controllo dei propri debiti.
Naturalmente tale politica risulta supportata da favorevoli condizioni emerse sul lato della bilancia commerciale, del tasso di inflazione e di una ratio debito pubblico/PIL decrescente: “The fiscal
conditions allow an increase in public investment without compromising macroeconomic stability and the reduction in the ratio of net public debt to GDP”131.
Sebbene non si intenda approfondire il caso in questa sede, né altri di altrettanto interesse, tali indicazioni ci aiutano a ricostruire il contesto internazionale, in cui la problematica del finanziamento delle infrastrutture idriche viene affrontata.
A questo stesso fine, anche l’approfondimento pubblicato dalla Banca Mondiale sulla spesa pubblica in Indonesia132, nel gennaio 2007, risulta significativo. Il documento contiene raccomandazioni per l’incremento della spesa pubblica sui servizi e le infrastrutture, differenziandosi dalle precedenti analisi della Banca Mondiale. Anche in questo caso la giustificazione che rende plausibile un diverso orientamento si riconduce alla capacità dell’Indonesia di aver ridotto l’inflazione, i prestiti e il debito pubblico e alla conseguente possibilità di incrementare la spesa, supportata dalla politica fiscale. Un’ulteriore nota riservata al problema degli investimenti in infrastrutture riguarda il deludente esito del coinvolgimento del settore privato:
“Annual infrastructure investment is around 3.4 percent of GDP…The level of infrastructure
investment is low by regional standards, especially compared with countries such as China and Vietnam, which invest around 10 percent of GDP in infrastructure, or less developed countries such as Laos and Mongolia, which invest 4 to 7 percent of GDP, respectively……..Expenditure in infrastructure has declined mainly due to the continous decline of private investment”133.
Nè manca un parallelismo con il Programma economico presentato dal Brasile, di cui l’Indonesia potrebbe seguire il modello, supportata dalle medesime motivazioni di carattere fiscale e macroeconomico (Hall, 2007).
131 The Brazilian Economy in 2007”, Guido Mantega, Ministro delle finanze. Londra, 2007. Cfr. http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2006/p.290107.pdf.
132 Spending for development: making the most of Indonesia’s new opportunities. Indonesia public
expenditure review 2007”. In
http://siteresources.worldbank.org/INTINDONESIA/Resources/Publication/280016-1168483675167/PEReport.pdf.
Si può affermare che sia in corso un mutamento nell’approccio del Fondo Monetario Internazionale e della Banca Mondiale verso i Paesi fin’ora supportati, che tuttavia tiene conto dei cambiamenti intercorsi anche dal lato della domanda:
- Anche altri Paesi del sud del mondo hanno improntato nuove politiche del debito, con l’espressa finalità di ridurre la propria dipendenza dalle istituzioni finanziarie internazionali qui citate134;
- La politica di promozione delle privatizzazioni condotta dalla Banca Mondiale e dal Fondo Monetario Internazionale ha avuto riscontri negativi – inferiori, cioè, alle aspettative - nel rafforzamento degli investimenti privati, necessari allo sviluppo di infrastrutture e all’erogazione di servizi pubblici, pertanto si è accresciuta la pressione verso il sostegno finanziario accordato dalle donazioni, dalle Organizzazioni Non Governative e dal ricorso al settore pubblico e alla finanza pubblica.
Il dibattito intorno al rapporto tra finanza pubblica e finanza privata e alla capacità di incidere sullo sviluppo va oltre le istituzioni finanziarie di Bretton Woods, si amplia e coinvolge anche Organizzazioni Non Governative, agenzie per lo sviluppo, Organizzazioni Internazionali.
A livello macroeconomico, si approfondiscono le riflessioni sulla capacità della finanza pubblica di sostenere gli investimenti e incidere sulla crescita economica, in particolare nel caso in cui sostenga investimenti infrastrutturali135. Un approfondimento sul tema, tra gli altri, è stato condotto dal Dipartimento per lo Sviluppo delle Nazioni Unite, critico verso le politiche della Banca Mondiale e del Fondo Monetario Internazionale, spesso poco propense a valutare l’impatto della spesa pubblica sugli investimenti a favore dei servizi e non solo delle infrastrutture, oltre che concentrate sull’argomentazione dei vincoli fiscali e sulla ratio Debito/PIL136.
Non è possibile, ad ogni modo, individuare una posizione univoca sul tema137. E’ piuttosto altamente appropriato, come si farà anche in questa sede, valutare alcuni elementi che escludano