1.8 Project Financing e servizi pubblici locali
2.1.3 Una classificazione dei principali modelli gestionali
E’ utile, in questa fase della trattazione, riportare una rappresentazione generale dei trend prevalenti nel contesto europeo, nella gestione del servizio idrico per usi personali. Sebbene si circoscriva l’osservazione a questo scenario, alcuni elementi di rilievo provengono, come si vedrà anche successivamente, da altre esperienze internazionali e, seppur con le dovute differenze, dall’evoluzione di tali problematiche nei Paesi in Via di Sviluppo92.
Diversi progetti di ricerca e organizzazioni internazionali93 hanno analizzato lo scenario attuale e le prospettive di cambiamento per i prossimi anni del settore idrico, tenendo conto sia di fattori sociali e tecnologici, sia della struttura dell’industria idrica.
Si può proporre, in primis, una generalizzazione che colga gli aspetti rilevanti della struttura del mercato dell’offerta idrica, in base ai diversi sistemi gestionali riscontrabili.
92 L’esperienza dei Paesi in Via di Sviluppo non può che presentare specificità che la differenziano, per ragioni storiche, sociologiche e strutturali, dall’esperienza delle economie evolute. Tuttavia, come la letteratura e i supporti documentali sul tema evidenziano, “Much of the same debate over the roles of public and private
actors in water services is occurring in developing and transitional countries – for many of the same reasons. Declining public funds, deteriorating and undersized government water systems, opportunities for attracting new private investment, technical knowledge, and management systems – all are part of the mix (Cfr. OECD, Global trends in water supply and waste water financing and management: changing roles for the public and private sector, 2000).
93 Si fa riferimento, tra gli altri, a Eureau (1996), Management Systems of Drinking water Production and
Distribution Services in the EC Member States; Euromarket (2004) Analysis of the European Water Supply and Sanitation Markets and its possible evolution; OECD (2006), Infrastructure to 2030: Telecom, Land Transport, Water and Electricity.
La differenziazione tra sistemi gestionali è stata ricondotta frequentemente (Eureau 1992; Eureau 1996; van Dijk e Schouten 2004) alla relazione che intercorre tra il soggetto gestore e il soggetto responsabile del servizio.
Facendo nostro il modello sintetizzato da Dijk e Schouten94, si classificano in una matrice otto modelli gestionali, di cui si riportano le caratteristiche essenziali:
Le due variabili principali per la classificazione della forma istituzionale adottata sono il management diretto o delegato e il management pubblico o privato.
Nel modello di management diretto pubblico, il soggetto responsabile del servizio assume l’intera responsabilità per l’erogazione del servizio e sceglie di ricondurre a sè anche il potere decisionale: la proprietà e l’erogazione del servizio fanno quindi capo ad un unico soggetto pubblico. Nel passato, il management diretto pubblico è stato il più diffuso modello gestionale adottato nel settore idrico.
Nel contesto europeo, questo modello è stato nel passato quello che i soggetti responsabili del servizio hanno privilegiato nell’organizzazione dell’offerta idrica. Attualmente i Paesi in cui tale approccio risulta preponderante sono Danimarca, Lussemburgo, Svizzera, Svezia, Austria, Finlandia, Irlanda del nord, la Repubblica di Irlanda (Techneau, 2007).
Nel modello di management pubblico delegato il soggetto responsabile del servizio individua un altro soggetto per dare esecuzione all’offerta idrica, anche se i soggetti gestori rimangono nell’ambito del settore pubblico.
Anche per questo assetto istituzionale è possibile, in base a una generalizzazione che non tiene conto di esperienze specifiche comunque presenti95, indicare i Paesi europei in cui ancora predomina: Portogallo, Scozia, Grecia, Italia, Germania, Olanda e Belgio.
Nel modello di management privato delegato il soggetto responsabile del servizio individua un’impresa per la gestione delle attività, che devono essere condotte sulla base di un accordo di durata definita, nella forma di contratto di leasing o di concessione.
94 Cfr. Van Dijk, M. P. e M. Schouten (2004). The dynamics of the european water supply and sanitation
market. AWRA International Specialty Conference 2004, in Techneau: Organisation And Financing Models Of The Drinking Water Sector Review Of Available Information On Trends And Changes, 2007.
95 Come sarà possibile osservare più analiticamente in seguito, ci sono specificità e ulteriori elementi caratterizzanti che portano a differenziare le esperienze di alcuni Paesi che, generalizzando, sono stati inclusi nella medesima classificazione. Si pensi, ad esempio, al caso olandese, in cui l’offerta idrica è interamente gestita da public utilities tanto che una legge del settembre del 2004 ha stabilito che nessuna impresa privata possa provvedere all’erogazione del servizio idrico (cfr. Hall e al., 2005). In Italia, al contrario, il trend evolutivo incoraggia l’ingresso di gestori privati nel management del servizio.
La gestion déléguée è particolarmente comune in Francia e in Spagna, dove le municipalità trasferiscono i propri doveri nella gestione del servizio pubblico a un’impresa privata. Il modello francese, in particolare, si basa sulla radicata attitudine di considerare le attività legate ai servizi idrici appannaggio di soggetti privati, fin dal XIX secolo96. Restano in capo al soggetto pubblico la proprietà delle infrastrutture e il diritto di stabilire le tariffe, ma le imprese private sottoscrivono impegni di lungo termine per l’erogazione dei servizi (OCSE, 2000).
Sulla base dell’esperienza maturata nel proprio mercato le grandi imprese private francesi si sono espanse nei mercati di tutto il mondo, tanto che le multinanzionali Suez Lyonnaise des Eaux e
Veolia hanno interessi di controllo in progetti del settore idrico in oltre 120 Paesi sui cinque
continenti97 e si sono aggiudicate, nel complesso, più della metà dei grandi contratti nel settore idrico tra il 1993 e il 1997, per un valore totale di $12.6 milioni (Financial Times, 1999cit. in OCSE 2000).
Il management privato diretto è caratterizzato dal fatto che le autorità pubbliche arretrano ulteriormente nel loro ruolo di responsabili del servizio, limitandosi ad occuparsi del controllo e della regolamentazione: tutte le attività, le responsabilità e la proprietà sono concentrati in soggetti privati.
Tale modello caratterizza, distinguendola nettamente dalle altre, la gestione inglese del servizio idrico, che, fin dall’inizio del XIX secolo si è basata su una totale privatizzazione che ha riposto tutte le attività connesse alla rete idrica in imprese private e che ha comportato la vendita delle loro azioni.
Il controllo e la regolamentazione di cui sopra, necessario per la protezione degli interessi dei consumatori, è affidato ad un soggetto indipendente ( OFWAT - Office of Water Services), che supervisiona i prezzi e il livello del servizio. Ad altri soggetti regolamentari è demandata la supervisione della qualità dell’acqua potabile (Drinking Water Inspectorate) e del trattamento delle acque reflue (Environment Agency, già National Rivers Authority) (OCSE, 2000).
96 Risale al 1853 il primo contratto municipale di Generale des Eaux, sotto il regno di Napoleone III (OCSE, 2000).
Tabella 7: Matrice che classifica le forme istituzionali secondo i modelli di management diretto/delegato e pubblico/privato
Management Priv a to 4. Management Privato diretto 3. Management Privato delegato Management Pubblic o 1. Management Pubblico diretto 2. Management Pubblico delegato
Management diretto Management delegato (Van Dijk, M. P. e M. Schouten (2004))
In sostanza, nel management pubblico diretto o delegato il carattere dell’offerta dell’acqua quale bene di pubblico interesse implica che il settore pubblico assuma la responsabilità ultima dell’erogazione del servizio. Tuttavia la modalità in cui il settore pubblico definisce come l’erogazione del servizio debba essere gestita dipende dal soggetto responsabile, che potrà decidere di dare esecuzione alla gestione in prima persona, con un ridottissimo livello di separazione con il soggetto gestore, oppure di delegarla. Come è rappresentato dalla matrice che segue la scelta di un management pubblico o privato caratterizza l’assetto istituzionale e descrive se l’approvvigionamento idrico sia gestito da soggetti pubblici o privati. Ciò che rileva di questa differente impostazione è che il soggetto responsabile del servizio idrico possa scegliere di coinvolgere il settore privato perché soddisfi necessità differenti:
- per affidargli la gestione del servizio,
- perchè svolga attività di carattere commerciale;
- perché sostenga l’iniziativa finanziariamente e/o con l’apporto del proprio know-how.
Seguendo Techneau98, si riporta di seguito la medesima matrice, con la classificazione brevemente indicate per i diversi Paesi europei.
98 Organisation and financing models of the drinking water sector review of available information on trends
and changes, Techneau, JAN 2007, in
Tabella 8: Matrice che indica i principali assetti istituzionali dei Paesi dell’EU a 15 Paesi Management Priv a to Inghilterra (WS) Galles (WS) Francia (WS) Spagna (WS) Man a ge me nt Pubbl ico Danimarca (WS) Lussemburgo (WS) Svizzera (WS) Svezia (WS) Austria (WS) Germania (WS) Finlandia (WS) Olanda (S-collection) Belgio (S-collection) Irlanda del Nord (WS) Repubblica di Irlanda (WS) Belgio (W – S treatment) Olanda (W – S tratment) Germania (WS) Scozia (WS) Grecia (WS) Italia (WS) Portogallo (WS) WS= servizio idrico S-collection= servizio fognario
Management diretto Management delegato
(Van Dijk, M. P. e M. Schouten (2004))
Conclusioni: recenti evoluzioni nel settore idrico: trend o scelte consapevoli?
Negli ultimi anni diversi studi dedicati all’evoluzione dei servizi idrici hanno posto l’attenzione sui trend generali osservabili nel mercato europeo e internazionale:
1. uno spostamento verso la logica di mercato, con una maggiore partecipazione del settore privato alle iniziative99;
2. un processo di regionalizzazione, basato sul raggruppamento delle municipalità e sull’incremento della scala dell’offerta idrica;
3. l’introduzione di nuovi sistemi regolamentari (Euromarket 2003).
99 Nel rapporto annuale dell’osservatorio nazionale del project financing del 2005 si sottolinea la crescente incidenza esercitata nel mercato delle opere pubbliche italiano dalla crescita di alcune aree di mercato che caratterizzano lo scenario del Partenariato Pubblico Privato: “le reti (acqua, gas, energia e telecomunicazioni), oggi di gran lunga il principale settore del PPP rappresentano il 58% delle gare in termini di valore, e risultano la seconda categoria in termini di numero delle opere (Aziende speciali e comuni ne sono i principali promotori). Cfr. Il Rapporto annuale dell’Osservatorio Nazionale del Project Financing – Il
Inoltre, in tutti i Paesi si è diffusa la consapevolezza che l’acqua possa essere un prodotto commerciale e che la prescrizione della Direttiva Quadro sulle Acque del full cost recovery debba essere rispettata quale regola generale.
Si rileva, inoltre, un frequente incoraggiamento di molti osservatori per il coinvolgimento privato nelle iniziative, di cui si sottolinea in particolare l’orientamento alla performance e all’aumento degli skills tecnologici, che si tradurrebbero, secondo gli stessi, anche in un miglior accesso alle risorse finanziarie.
La figura successiva, tratta dallo studio europeo Aqualibrium, sintetizza la futura tendenza dei Paesi dell’Europa continentale al progressivo coinvolgimento degli operatori privati nella gestione del servizio idrico.
Figura 8: Trend for privatisation
Fonte: Lamothe (2003),in EU study AQUALIBRIUM100.
Nei Paesi in cui prevalgono modelli gestionali pubblici diretti e con un buon livello dei servizi erogati (Danimarca, Lussemburgo, Svizzera, Svezia, Austria, Finlandia, Irlanda del Nord e Repubblica di Irlanda) non sembrerebbero essere forti le spinte verso il cambiamento, se il fattore condizionante considerato è il miglioramento del servizio stesso (Van Dijk and Schouten (2004)).
100 Lamothe, D.-N. (2003). Aqualibrium - European Water Management between Regulation and Competition, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities.
Se consideriamo, invece, gli aspetti finanziari, la consistenza degli investimenti richiesti per la ristrutturazione e l’aggiornamento delle infrastrutture idriche è un fattore che incentiva, in generale, l’ingresso di privati nelle iniziative, secondo modelli di management privato delegato. A questo ha contribuito anche l’ampliamento del mercato comune verso i Paesi dell’est europeo e l’interesse a rafforzare alcuni players privati che partecipano al processo di rinnovamento e adeguamento di quest’area.
Anche laddove prevalgano i modelli gestionali pubblici delegati è consistente la pressione finanziaria connessa alle esigenze di ammodernamento delle reti, sebbene, come si è notato in precedenza, non manchino prese di posizione rigorose a sfavore di qualsiasi forma di privatizzazione del servizio, come nel caso dell’approvazione della Legge olandese del settembre 2004 (De La Motte, 2005101).
Nei Paesi in cui già prevalgano forme di gestione delegata privata, l’attitudine verso un ulteriore coinvolgimento dei privati è, piuttosto, sostituita dalla ricerca di un’ancora più netta distinzione tra il soggetto responsabile del servizio e il soggetto gestore (van Dijk and Schouten (2004)). In Francia, poi, le partecipazioni azionarie private tra i gestori del servizio idrico si sono incrementate dal 72% nel 1987 al 79% del 2005 (Owen 2007). In Spagna, invece, lo stesso dato ha avuto un incremento dal 35% nel 1987 al 46% nel 2005, includendo nell’osservazione sia i gestori del servizio idrico che fognario102.
Il modello gestionale francese è, però, più apprezzato del modello britannico, secondo i trend attuali, osservabili a livello internazionale, come confermano anche i recenti sviluppi che hanno caratterizzato i Paesi dell’America Latina. Recentemente sono stati infatti numerosi i problemi derivanti dal coinvolgimento del settore privato in Sud America, Sud Africa e in Asia, che hanno indotto, come vedremo, anche le organizzazioni internazionali ad una maggiore cautela nell’adozione del “modello britannico” di privatizzazione (OCSE, 2006).
L’esperienza di molti Paesi in Via di Sviluppo e di economie in transizione, pur richiedendo un focus specifico, propone molte problematiche di interesse in questa sede, anche in considerazione del fatto che si è provato, talvolta, a replicare in tali contesti, con esito non sempre felice, dei modelli occidentali ed europei. La ricerca da parte dei governi locali di partner privati ha risposto a due esigenze fondamentali:
101 Robin de la Motte, WaterTime case study - Rotterdam, Netherlands, PSIRU, Business School, University of Greenwich 2005.
- il miglioramento dei sistemi gestionali e tecnologici;
- la necessità di accedere a fondi di investimento privati (OCSE, 2000).
Le argomentazioni a favore del ricorso alla finanza privata, come vedremo, sono frequentemente le medesime riportate nei Paesi ad alto reddito, quando si sostiene l’opportunità dell’utilizzo di risorse finanziarie private, pur con le dovute differenze.
La diminuzione dei fondi pubblici, il graduale deterioramento e il sottoutilizzo delle reti idriche, la necessità di attrarre competenze tecniche e sistemi gestionali appannaggio di soggetti privati, sono le più ricorrenti (OCSE, 2000).
Talvolta, però, come è stato sottolineato da Maslyukivska, Sohail et al. (2003) i soggetti privati sono interessati più alla gestione degli asset che ad essere coinvolti negli investimenti di capitali in infrastrutture103.
Il Pinsent Masons Water Yearbook propone una previsione sui cambiamenti che potrebbero avere luogo per le imprese che operano nel settore idrico, riportando le relative stime nel seguente prospetto:
Figura 9: Stima dei potenziali PPP nei Paesi europei tra il 2006 e il 2015
103 Sarebbe questo il caso della Repubblica Ceca, un Paese nel quale i tre quarti del settore idrico sono caratterizzati dalla partecipazione di soggetti privati. Cfr. Maslyukivska, O., M. Sohail, et al. (2003). Private
Fonte: Owen, 2007
L’analisi che segue, quindi, intende soffermarsi su alcuni elementi per valutare se il trend registrato da più osservatori nell’evoluzione del settore idrico verso modelli gestionali privati, sia supportato da oggettive necessità, con speciale riferimento al problema del coinvolgimento di soggetti privati nel finanziamento degli investimenti in infrastrutture idriche e dell’utilizzo di risorse finanziarie private.