2.3 Vincoli di spesa e di bilancio a livello nazionale e locale
2.4.3 Le “Banche Pubbliche“ e il finanziamento al settore idrico…137
2.4.3.3 Cassa Depositi e Prestiti
Nel quadro dell’offerta di finanziamento proveniente dalle “Banche pubbliche”, si ritiene significativo introdurre anche un esempio relativo alla realtà italiana, ma improntato su un modello diffuso in diversi Paesi UE – primo tra tutti la Francia – che è quello di “Cassa depositi e prestiti”200.
Gli scenari del finanziamento delle opere pubbliche e, quindi, come si vedrà, anche delle iniziative nel settore idrico possono trarre un consistente sostegno da parte di questa tipologia di finanziatori, in considerazione della valenza pubblica di alcuni programmi e progetti d’investimento. Sarà, inoltre, di interesse considerare l’opportunità di valorizzare queste fonti finanziarie comunemente definite “tradizionali”, con le alternative, quali il project
200 Le orogini di Cassa Depositi e Prestiti risalgono all’istituzione creata nell’Italia della preunificazione (1850), con sede a Torino, allora capitale del Regno di Sardegna. L’istituzione trasse ispirazione dalla francese Caisse des dépôts et consignations, costituita nel 1816. Solo dopo l’unità d’Italia tutte le funzioni delle numerose Casse nate in diverse parti del Regno, furono accentrate prima a Firenze e poi a Roma.
Cfr. Menale P., Tamisari M., Cassa depositi e prestiti: its local authority lending and Treasury funding
finance a cui sempre più i programmatori pubblici tendono a rivolgersi, o commentarne la
valenza, anche in combinazione con le stesse.
a) Presentazione ed offerta finanziaria
Cassa depositi e prestiti S.p.A. è la società che è derivata dalla trasformazione in società per azioni della CDP – Amministrazione dello Stato201. Il D.L. di trasformazione delinea, all’art. 5, comma 7, le principali linee di attività della nuova società, individuate anche in continuità con quella che era la missione della Cassa prima del cambiamento, in particolare202:
• il finanziamento sotto qualsiasi forma dello Stato, delle regioni, degli enti locali,
degli enti pubblici e degli organismi di diritto pubblico, utilizzando a tal fine i fondi rimborsabili nella forma di libretti di Risparmio postale e di buoni fruttiferi postali e altre forme di raccolta che possono beneficiare della garanzia dello Stato203;
• il finanziamento delle opere, degli impianti, delle reti e delle dotazioni destinati alla
fornitura di servizi pubblici e alle bonifiche. A tal scopo la CDP può raccogliere fondi con
l'emissione di titoli (quali covered bonds204), l'assunzione di finanziamenti e altre
201 Cfr. Art. 5 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.
202 Cfr. www.cassaddpp.it
203 Nel 1870 Quintino Sella presentò un disegno di legge che individuava nelle Casse di Risparmio Postale, già operanti in Inghilterra dal 1861, il perno su cui la Cassa depositi e prestiti avrebbe dovuto far leva per finanziare le grandi opere
infrastrutturali della Pubblica Amministrazione locale. Le Casse di risparmio postale iniziano ufficialmente la loro attività di raccolta il 1° gennaio 1876 attraverso i libretti nominativi; nel 1924 il R.D.2106 introduce i buoni postali fruttiferi. Solo con la Legge del 14 giugno 1928, n.1398 viene riconosciuta alla Cassa depositi e prestiti la possibilità di destinare anche i fondi raccolti attraverso i buoni postali, al finanziamento delle spese di investimento di comuni, province, consorzi e istituti di istruzione e beneficenza. Cfr. Nigro M., Le fonti di finanziamento degli enti locali italiani, Liuc Papers, n. 97, Serie Economia e Istituzioni 4, dicembre 2001
204 In seguito alle modifiche apportate alla legge sulla cartolarizzazione dal decreto legge sulla competività (legge n. 80/2005, pubblicato in G.U. n. 111 del 14 maggio 2005, S.O. n. 91) anche in Italia viene disciplinata l'emissione di obbligazioni bancarie garantite. I covered bond sono titoli obbligazionari il cui rimborso è garantito da un patrimonio separato in cui i flussi di cassa generati dagli
assets immessi nel patrimonio sono destinati a ripagare (capitale e interessi) il prestito obbligazionario.
La garanzia del rimborso dovrebbe da un lato aumentare l'appeal per l'investitore e dall'altro ridurre il costo del finanziamento per la banca. Cfr. Francesco Pau, Covered bond, emissioni più sicure -
Obbligazioni bancarie garantite, ItaliaOggi Sette, 23 Maggio 2005
Il sistema dei covered bond è utilizzato in ben 22 Stati europei. Per alcuni Paesi come la Germania sono un'istituzione con una tradizione di oltre 100 anni. In altre realtà invece, ad esempio Gran Bretagna ed Olanda, la struttura di un'operazione di emissione è definita sulla base di specifici accordi contrattuali, sebbene sia in preparazione un vero e proprio testo normativo. Anche gli Stati Uniti, solitamente legati alle cartolarizzazioni, si sono recentemente interessati al sistema dei covered bond ed hanno realizzato le prime emissioni. Cfr. http://www.businessonline.it/news/4101/covered-bond-obbligazioni.html Nel 2004 la CDP stabilì il suo Programma Covered Bond da 20 miliardi, per l’emissione di bond con rating tripla A e garantiti da un portafoglio ben diversificato di prestiti ai soggetti del settore pubblico italiano con la finalità di rifinanziare la sua attività di finanziamento allo stesso settore pubblico.
Nel marzo del 2005, CDP entrò nel mercato come il primo emettitore di covered Bond italiano e, “nell'ambito della Gestione Separata, ha effettuato due emissioni di covered bond, per complessivi 4 miliardi di euro, a condizioni competitive in considerazione della qualità del portafoglio mutui posto a garanzia dell'operazione”. Cfr. Cassa Depositi e Prestiti SpA, Bilancio al 31 dicembre 2005.
operazioni finanziarie, senza garanzia dello Stato e con preclusione comunque della raccolta di fondi a vista.
Nel Piano Industriale è stata delineata l’articolazione delle aree di business conseguente al nuovo contesto regolamentare della CDP, secondo il seguente schema:
• business unit Finanziamenti Pubblici, per il presidio dell’attività di finanziamento della Pubblica Amministrazione, con particolare riferimento agli enti territoriali, nel rispetto dei principi di universalità e non discriminazione;
• business unit Gestione e Supporto Politiche di Sviluppo, per il presidio dei nuovi strumenti di incentivazione alle imprese e alla ricerca;
• business unit Infrastrutture e Grandi Opere, per il finanziamento sotto qualsiasi forma dei soggetti le cui attività sono destinate alla fornitura di servizi pubblici;
• business unit Finanza, nell’ambito della quale sono incluse le attività di raccolta, comprensive del Risparmio postale, di monitoraggio delle partecipazioni, di gestione della liquidità e dei conseguenti rischi finanziari;
• corporate center, nel quale sono accentrate tutte le funzioni di servizio alle business unit e le funzioni di governo e controllo.
L’impianto di separazione approntato dalla CDP205 prevede l’identificazione di tre unità operative denominate rispettivamente Gestione Separata, Gestione Ordinaria e servizi
comuni, all’interno delle quali sono riclassificate le esistenti unità organizzative della CDP.
Nella Gestione Separata sono ricomprese le unità responsabili dell’attività di finanziamento della Pubblica Amministrazione, della gestione delle partecipazioni, della gestione delle attività e delle funzioni trasferite al Ministero dell’Economia e delle Finanze con la trasformazione in società per azioni e della fornitura di servizi di consulenza a soggetti interni alla Pubblica Amministrazione. Nella Gestione Ordinaria sono ricomprese le unità responsabili
205 L’art. 5, comma 8, del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 ha disposto l’istituzione di un sistema di separazione organizzativa e contabile tra le attività di interesse economico generale e le altre attività
svolte dalla società. Allo stesso proposito, l’art. 8 del D.M. Economia e Finanze 5 dicembre 2003
prevedeva che la CDP sottoponesse al MEF, sentita la Banca d’Italia, i criteri di separazione organizzativa e contabile in base agli indirizzi forniti dallo stesso Ministero con il D.M. Economia e Finanze 6 ottobre 2004.
La CDP ha completato, entro la chiusura dell’esercizio 2004, l’iter previsto per la predisposizione dei criteri di separazione organizzativa e contabile con l’ottenimento del richiesto parere di Banca d’Italia e l’inoltro di criteri definitivi al MEF. La separazione organizzativa e contabile è pertanto pienamente operativa a partire dall’esercizio 2005.
L’implementazione nella CDP del sistema di separazione organizzativa e contabile, previsto dal citato D.L. 269/2003, si è reso necessario per rispettare in primo luogo la normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato e concorrenza interna; talune forme di raccolta della CDP, quali i buoni fruttiferi e i libretti postali, beneficiano infatti della garanzia esplicita dello Stato in caso di inadempimento dell’emittente. La presenza di tale garanzia, motivata in primo luogo dalla valenza sociale ed economica della raccolta Risparmio postale, rende tuttavia necessaria la distinzione dalle attività non di interesse economico generale svolte in concorrenza con altri operatori di mercato. Tale separazione è in particolare volta ad evitare il trasferimento indiscriminato di risorse tra le attività che beneficiano di forme di compensazione, quali la garanzia dello Stato, e le attività c.d. di mercato. Cfr. Cassa Depositi e Prestiti,
delle attività di finanziamento delle infrastrutture destinate alla fornitura di servizi pubblici e le relative attività di consulenza, studio e ricerca. Nei servizi comuni sono invece incluse le unità responsabili delle funzioni comuni di governo, indirizzo e controllo riferibili alla società nel contesto di unicità del soggetto giuridico.
Con riferimento alla struttura organizzativa della CDP, afferiscono alla “Gestione Separata” la
Direzione Finanziamenti Pubblici e la Direzione Gestione e Supporto Politiche di Sviluppo,
mentre la Direzione Infrastrutture e Grandi Opere (DIGO) è inclusa nella “Gestione Ordinaria”.
Nell’ambito dell’attività della Gestione Ordinaria della CDP, la Direzione Infrastrutture e Grandi Opere (DIGO), si prefigge la finalità di valorizzare e sviluppare il territorio nazionale attraverso il supporto finanziario e la consulenza specialistica rivolta a progetti e aziende operanti nel settore delle opere di interesse pubblico e dei servizi pubblici.
A questo scopo è stato predisposto un insieme di strumenti finanziari che, nell’ambito di specifiche strutture giuridiche, societarie e contrattuali, consentono la realizzazione di opere e lo sviluppo di servizi pubblici, senza gravare sul livello di indebitamento dello Stato e degli enti locali e territoriali.
In questo modo la CDP può finanziare anche aziende operanti nella fornitura di servizi pubblici, entrando in concorrenza con gli strumenti offerti dai mercati finanziari.
Tra gli ambiti di interesse prioritari del finanziamento rientrano ospedali, sistemi di trasporto urbano, sistemi idrici integrati, impianti idroelettrici, eolici, fotovoltaici e a biomasse, impianti termoelettrici di produzione di energia elettrica, sistemi integrati del ciclo dei rifiuti, autostrade, edilizia pubblica, ecc.
Un’attività della CDP alternativa alla concessione di debito “tradizionale” è quella di concedere risorse attraverso fonti di capitale di rischio (equity), attraverso specifici Fondi appositamente costituiti, a cui partecipa insieme ad altre primarie istituzioni finanziarie nazionali ed estere. Si comprende, pertanto, l’importanza di considerare tra gli strumenti finanziari impiegabili nello sviluppo di piani di investimento per il settore idrico nel contesto nazionale anche quelli offerti dalla CDP, che sono di supporto sia alle amministrazioni pubbliche locali, sia alle imprese impegnate nell’attuazione di investimenti di interesse comune.
b) Le caratteristiche del prestito ordinario della CDP Chi può rivolgersi alla CDP
La CDP, nell'ambito della propria gestione separata, può finanziare: Stato;
Regioni; Enti locali; Enti pubblici;
Organismi di diritto pubblico.
Leggi speciali possono, di volta in volta, autorizzare l’Istituto a finanziare soggetti diversi da quelli sopraindicati. L’articolo 49, comma 10, della Legge 449/97, per esempio, disciplina gli enti mutuatari, cioè i diretti destinatari dei mutui, che sono: le Amministrazioni statali, gli Enti Pubblici (economici e non), Regioni, Province, Comuni, Comunità Montane, Consorzi tra Enti Locali e/o Enti Pubblici, Aziende Speciali, S.p.A. e S.r.l. (a prevalente capitale pubblico che gestiscono pubblici servizi).
La Circolare n. 1203 del gennaio 1995 aveva stabilito, in precedenza, le condizioni di accesso al credito della Cassa depositi e prestiti per le aziende speciali, i consorzi e le societa’ per
azioni a prevalente capitale pubblico locale esercenti pubblici servizi. L'oggetto dei finanziamenti
La CDP può finanziare, mediante prestiti con specifica destinazione, lo Stato, gli enti territoriali, gli enti pubblici e gli organismi di diritto pubblico per la realizzazione di qualsiasi investimento, quali ad esempio:
opere pubbliche;
conferimenti o partecipazioni di capitale a S.p.A. o S.r.l. costituite in base alle facoltà concesse ai medesimi enti mutuatari dalla legislazione vigente;
interventi consentiti da norme comunitarie, statali e regionali.
Nel caso di opere pubbliche, sono finanziabili tutte le spese che concorrono a determinare il costo dell'opera, purché le stesse risultino previste nel quadro economico progettuale (originario o aggiornato), che non siano esplicitamente escluse da norme e che non abbiano natura risarcitoria.
Le tipologie di prestito
Attualmente, la CDP offre prestiti di durata compresa, di norma, tra 5 e 30 anni (non possono avere durata superiore a 20 anni i finanziamenti destinati all’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e di altri beni mobili, nonché i finanziamenti delle manutenzioni straordinarie di importo inferiore a 250.000,00 euro):
Prestiti Ordinari a tasso di interesse fisso, per i quali sono previsti tassi di interesse differenziati in ragione della durata e della decorrenza dell'ammortamento;
Prestiti Ordinari a tasso di interesse variabile, indicizzato alla media del tasso EURIBOR a sei mesi e incrementato di una maggiorazione determinata in funzione della durata dell'ammortamento. Nel primo periodo di interessi di preammortamento la media del tasso EURIBOR a sei mesi è sostituita da un tasso di interesse (il "Primo Parametro Euribor") identico per tutti i Prestiti Ordinari a Tasso Variabile ed indipendente dalla durata e dalla decorrenza di ammortamento.
Durante l'ammortamento, le rate dei prestiti della CDP sono comprensive di capitale e interesse e possono decorrere dal 1° luglio immediatamente successivo al giorno di stipula del contratto, per i prestiti concessi nel corso del primo semestre di ogni anno solare, dal 1° gennaio ovvero dal 1° luglio dell’anno successivo alla stipula e dal 1° gennaio del secondo anno successivo. Le condizioni dei prestiti applicate dalla CDP sono determinate di norma settimanalmente (generalmente il venerdì); vengono, in parte, pubblicate sul quotidiano economico "Il Sole 24 ORE" e integralmente sul sito Internet della CDP (vedi box sottostante).
Un’indagine dell’isituto Tagliacarne condotta nel 2007 offre dei termini di paragone significativi per osservare come, nel mercato finanziario italiano, le condizioni praticate sui mutui Cassa Depositi e Prestiti risultino vantaggiose per i debitori. Si è ossevata, infatti, una notevole discrepanza nel costo del denaro concesso in prestito dagli istituti bancari commerciali alle imprese in diverse zone del Paese, individuando variazioni in un intervallo compreso tra il 5,65% e il 10,5%. Per dettagliare ulteriormente l’esito delle indagini si può aggiungere che la media aritmetica dei tassi di interesse di 103 province italiane considerate è stata di 7,72 per cento, con uno spread tra Reggio Calabria e Cosenza rispetto a Milano di 4,82206.
La convenienza del ricorso ai mutui della CDP può ancora affermarsi, oggi, nonostante la politica praticata sulla concessione dei prestiti ordinari alle autorità locali e alle aziende partecipate da soggetti pubblici sia stata adeguata, a partire dalla prima metà dagli anni novanta, in modo da allineare i tassi a quelli di mercato. La spiegazione è naturalmente da ricondurre anche alle particolari modalità di raccolta a basso costo, legate al risparmio derivante dai prodotti postali207, oltre che alle esenzioni fiscali riconosciute alla CDP e all'assenza di finalità legate al profitto (Menale e Tamisari, 2002).
206 Scarci E., Da Milano a Cosenza i tassi raddoppiano, Il Sole 24ORE, 12 novembre 2007.
207 Sul lato della raccolta, nel corso del 2006 la strategia di funding della CdP nell’ambito della Gestione Ordinaria ha previsto una tendenziale correlazione diretta tra volume di raccolta ed ammontare di erogazioni. Si è quindi proseguito con provvista dedicata nelle seguenti forme:
• nel corso del 2006, CDP S.p.A. ha richiesto ed ottenuto un secondo finanziamento da parte della Banca europea per gli investimenti per 50 milioni di euro a valere sulla linea di credito di 430 milioni di euro già concessa alla società. Tale erogazione, avente scadenza marzo 2026, è stata finalizzata a progetti infrastrutturali nell’ambito della Gestione Ordinaria.
A questo proposito si rimanda al focus contenuto nel box seguente.
CONDIZIONI DEL PRESTITO ORDINARIO Tassi e maggiorazioni vigenti
Tassi e maggiorazioni su finanziamenti a tasso fisso e a tasso variabile.
I tassi di interesse applicati ai prestiti, differenziati in relazione alla durata e alla decorrenza di ammortamento, sono determinati di norma settimanalmente, generalmente ogni venerdì. Qualora il venerdì non sia un giorno TARGET (un giorno in cui sia funzionante il sistema Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfert
System) e/o non sia un giorno lavorativo bancario sulla piazza di Roma, la rilevazione è
effettuata il giorno TARGET immediatamente precedente che sia anche un giorno lavorativo bancario sulla piazza di Roma. Il periodo di validità dei tassi di interesse ha inizio dalle ore 12.00 del giorno di determinazione dei tassi medesimi e termina alle ore 11.59 del giorno della successiva determinazione.
Il tasso di interesse stabilito settimanalmente - di norma ogni venerdì - si applica ai finanziamenti la cui proposta contrattuale pervenga alla CDP entro le ore 12.00 del giorno antecedente - di norma il giovedì successivo - la successiva determinazione (in modo da consentire il perfezionamento del contratto entro il termine di validità del tasso di interesse indicato nella proposta).
Nell’ambito della definizione delle nuove modalità di finanziamento sono state confermate le agevolazioni previste per favorire la gestione associata di funzioni o servizi comunali, mantenendo l’abbattimento di 0,15 punti percentuali annui sul tasso di interesse praticato dalla CDP sui prestiti a tasso fisso.
Esempio:
Condizioni valide da: 28/09/2007 12.00.00 a: 05/10/2007 11.59.59
Le condizioni indicate sono riferite esclusivamente ai Prestiti Ordinari a Tasso Fisso e a Tasso Variabile con inizio ammortamento 01/01/2008.
Per i Prestiti Ordinari a Tasso Fisso con inizio ammortamento 01/07/2008 si aggiunga 0,008% al tasso.
Per i Prestiti Ordinari a Tasso Fisso con inizio ammortamento 01/01/2009 si aggiunga 0,015% al tasso.
• emissioni di Euro Medium Term Notes nell’ambito del relativo programma per totali 394 milioni di euro, in parte coperte da strumenti in derivati.
Per i Prestiti Ordinari a Tasso Variabile con inizio ammortamento 01/07/2008 si aggiunga 0,003 alla maggiorazione.
Per i Prestiti Ordinari a Tasso Variabile con inizio ammortamento 01/01/2009 si aggiunga 0,005 alla maggiorazione.
Primo parametro euribor: 4,776%
Le garanzie
I prestiti della CDP possono essere garantiti:
per i soggetti di diritto pubblico: nelle forme previste dalla legge per i singoli enti; con provvedimento di garanzia emesso in base a legge regionale;
con la cessione di contributi in semestralità o annualità, concessi dallo Stato o dalle regioni per favorire determinati investimenti.
Nella circolare 1227 del febbraio 1998, che disciplina l’accesso al credito della cassa depositi e prestiti è chiaramente indicato che nel caso di spa a maggioranza pubblica che gestiscono un servizio pubblico la forma di garanzia richiesta è un mandato irrevocabile di pagamento sulle entrate effettive di bilancio del servizio pubblico gestito208.
Questa considerazione è molto rilevante, soprattutto se si confronta questa caratteristica del credito della CDP alla richiesta delle garanzie da parte degli istituti bancari per differenti forme di finanziamento, quali il project finance. Può verificarsi, infatti, che, come si vedrà meglio in seguito, alla garanzia nella forma di mandato di pagamento sulle entrate, si aggiunga, nel caso delle banche finanziatrici, una richiesta di pegno sulle azioni della società finanziata209.
Il formale impegno
La CDP può rilasciare, esclusivamente agli enti locali che ne facciano richiesta, una manifestazione di interesse a concedere uno o più prestiti destinati al finanziamento degli investimenti indicati dagli stessi enti.
I singoli prestiti sono concessi, previa verifica del possesso in capo all’ente richiedente dei requisiti imposti dalla legge per le operazioni di indebitamento e di quelli previsti per l’accesso al credito della CDP, alle condizioni economiche e generali tempo per tempo applicate ai prestiti dalla CDP e secondo le procedure operanti al momento della contrazione.
La concessione di ciascun prestito è in ogni caso subordinata all’approvazione da parte dei competenti organi della CDP.
c) La CdP e il Project Financing
Il ruolo di CDP, unitamente alla sua controllata Infrastrutture S.p.A. (infra), non è quello di strutturare operazioni in project finance, ma agevolarne l’implementazione anche attraverso il loro finanziamento.
208
Cfr. Circolare 1227 del febbraio 1998, pagg. 11 e 12.
Gli interventi 2006 nell’ambito della Gestione Ordinaria hanno avuto ad oggetto sia il prosieguo dell’attività di finanziamento di infrastrutture destinate alla fornitura di servizi pubblici sia il completamento della struttura interna di supporto per la gestione della nuova operatività.
La tipologia di attivo creditizio originata dalla Gestione Ordinaria ha riguardato la
strutturazione di operazioni di project finance e finanziamenti di tipo corporate. Se per questi
ultimi, l’erogazione dei finanziamenti è pressoché contestuale all’assunzione degli impegni, per i finanziamenti di progetto la distribuzione dei flussi di erogazioni da parte della CDP avviene su un periodo pluriennale210. In conseguenza quindi della manifestazione finanziaria ed economica degli investimenti della CDP su un arco temporale di più esercizi, è risultata necessaria un’attenta selezione nella scelta delle controparti a cui destinare i finanziamenti.