Definizioni e natura dei PPP

Talvolta l'indicazione di specifiche definizioni e puntuali differenziazioni tra i termini adottati risponde a esigenze teoriche e didattiche, ma limita la portata delle problematiche esaminate. Nello studio delle Partnership Pubblico Privato si rileva preliminarmente la difficoltà di distinguere nettamente la sfera pubblica da quella privata (P. Carrol e P. Steane, 2000). Vi è certezza del fatto che le organizzazioni politiche sono costituite da soggetti privati che perseguono finalità di interesse pubblico e privato, con una forte connotazione politica nella maggior parte dei casi.

Il termine “pubblico”, “settore pubblico” e “Stato” sono utilizzati con interscambiabilità, con riferimento a un insieme di istituzioni che esercita legittimamente un' autorità, in un certo contesto, sui cittadini.

Il termine “privato” include, nell'accezione più ampia, le istituzioni non statali, ma richiede, più specificamente, delle puntualizzazioni. L'impresa è un'organizzazione che si prefigge di generare profitti a beneficio dei suoi proprietari, che possono essere soggetti privati o agenzie pubbliche – nella forma di impresa pubblica o statale. Gli enti del privato sociale, o organizzazioni no profit, possono avere finalità differenti, ma si ispirano a principi solidaristici e meno rivolti al conseguimento di profitti26.

Come si è visto, le partnership consistono in accordi imprenditoriali tra soggetti che auspicano di ottenere un vantaggio in capo a ognuno dei partecipanti all'impresa. Le Partnership Pubblico Privato sono iniziative imprenditoriali di tipo cooperativo e basate sull'accordo di soggetti, tra cui siano almeno un partner-istituzione pubblica e un partner-istituzione privata.

E' essenziale focalizzare primariamente l'oggetto ben definito intorno a cui i Partenariati Pubblico-Privato si sono sviluppati, ovvero le infrastrutture pubbliche per l'erogazione di servizi. Le più recenti esperienze di PPP in Europa sono consistite in iniziative molto varie, accomunate dall'appartenenza a questo genere di opere: lavori per il trattamento delle acque reflue,

26“Another new development [of the PPP] is that of social houses schemes, which involve prtnerships between public sector bodies, private entities and non profit organizations” (D. Grimsey e M. K. Lewis, 2004)

autostrade, ponti con attraversamento a pedaggio, impianti energetici, infrastrutture per le telecomunicazioni, tunnel, edifici scolastici, facilities per aeroporti, edifici governativi, prigioni, reti ferroviarie, stazioni di parcheggio, metropolitane, musei, porti, oleodotti, ristrutturazione e mantenimento della rete stradale, servizi sanitari e gestione dei rifiuti.

Alcune caratteristiche possono ricorrere frequentemente in queste attività (Pierson e McBride, 1996)27:

• Il soggetto pubblico trasferisce al soggetto privato un terreno, un immobile o la proprietà di attrezzature che gli appartengono, con o senza il pagamento di un corrispettivo, per la durata dell'accordo definito tra i due.

• Il soggetto privato costruisce, amplia o rinnova un'attrezzatura/strumentazione;

• Il soggetto pubblico si fa carico di specificare i servizi prodotti da tale strumentazione;

• I servizi sono erogati dal soggetto privato attraverso l'utilizzo della strumentazione per un periodo determinato di tempo e con alcune restrizioni riguardo alla tariffazione e agli standard operativi fino a quando non viene accordato il trasferimento di tale attrezzatura in capo al soggetto pubblico – con o senza il pagamento di un prezzo – alla fine dell'accordo.

Concordemente a Grimsey e Lewis28 è utile puntualizzare che troppo frequentemente i PPP vengono assimilati a una tecnica di finanziamento di infrastrutture pubbliche da parte del settore privato. Sebbene, come vedremo in seguito, la casistica delle tipologie di partenariati includa indubbiamente anche l'aspetto finanziario, è preferibile ritenere i PPP come un'opportunità per il soggetto privato di acquistare un insieme di servizi (e non un'attività) subordinatamente a precisi termini e condizioni concordati. Si può, inoltre, affermare che l'uso della definizione “PPP” è talvolta discrezionale e può essere adottato con significati impropri. Infatti, da un punto di vista legale lo status prodotto dalla creazione di una partnership implica che i soggetti coinvolti debbano onorare un vincolo e le responsabilità connesse alle obbligazioni da essa derivanti (Kucera, 1998). Il termine sarebbe, quindi, utilizzato impropriamente se i diversi attori non riconoscessero l'impegno che soggiace al partenariato.

Le esperienze sviluppate nei diversi Paesi consentono l'individuazione di alcuni modelli predominanti di Partenariati Pubblico-Privato. Distinguiamo, per esempio, il modello riprodotto nel Regno Unito, in Australia, in Canada e in Sud Africa (Allen, 2001)29, da quello sviluppatosi negli U.S.A.

27G. Pierson e P. McBride (1996), Public/Private sector Infrastructure Arrangements, CPA Communique, 73, 1-4

28“Public Private Partnerships”, op. cit., p. 6.

29G. Allen, The Private Finance Initiative, House of Commons Research Paper, 01/117, December, London: House of Commons Library.

Nel primo caso il settore pubblico richiede l'erogazione di servizi entro un determinato periodo di tempo, specificando non solo l'output desiderato, ma anche degli standard imprescindibili della performance. Non rilevano particolarmente i mezzi attraverso cui questi prodotti sono ottenuti, ma non ha luogo alcun pagamento fino a quando i lavori non siano stati eseguiti e, qualora i criteri di performance richiesti non siano soddisfatti, il corrispettivo viene ridotto.

Il settore pubblico non supporta finanziariamente il soggetto privato durante il periodo di costruzione, né concorre alla ripartizione dei rischi che in questa fase si possono manifestare (aumento dei costi, dilazioni...), ma deve trasmettere al soggetto privato il controllo delle attività e dei fattori produttivi di cui avesse necessità per l'erogazione dei servizi, in modo che il privato, oltre che sostenere i rischi, riceva anche le ricompense derivanti dall'effettiva proprietà.

Il modello americano, invece, più che enfatizzare l'aspetto degli asset di cui il privato ha necessità per l'erogazione dei servizi richiesti, contempla due livelli rilevanti di interazione tra i soggetti pubblico e privato:

1. livello politico; 2. livello progettuale.

Nel primo caso la partnership consiste nel coordinamento tra il settore pubblico e il settore privato per quanto concerne il processo decisionale riguardo alla individuazione e alla formulazione di iniziative politiche appropriate. Il livello progettuale, invece, concerne più specificamente un caso o una situazione determinati, rispetto ai quali si abbia l'interesse a coinvolgere il capitale e il management privati.

Come tali modelli possano conciliarsi e integrarsi si evince dalla definizione stessa di “infrastruttura”, che può essere “economica”, “sociale”, “hard” e “soft”. Infatti, le prime applicazioni del PPP nel regno Unito e in Australia riguardarono l'ambito economico di autostrade, ponti, tunnel... Successivamente furono impiegati per uffici governativi, ospedali, scuole, prigioni. Le più recenti applicazioni, in ambito sociale, attengono alla progettazione infrastrutturale per la riqualificazione urbana, la gestione dei rifiuti, l'edilizia abitativa sociale. Non si possono tralasciare, inoltre, i frequenti PPP eseguiti in campo sanitario, per l'erogazione di servizi a sostegno della salute pubblica (HM Treasury, 2003).

Rileva fare un esplicito riferimento all'evoluzione del Partenariato Pubblico-Privato in ambito comunitario30 e alle distinzioni adottate dalla Commissione europea per questa materia.

Nel Libro Verde31 del 2004 si sottolinea preliminarmente la mancanza, a livello comunitario, di una

precisa definizione del termine “Partenariato Pubblico-Privato”, che si riferisce, in generale,

30Il forte interesse comunitario per le forme di Partenariato Pubblico-Privato è stato manifestato con svariate pubblicazioni: “Guidelines for successful Public-Private Partnership” (marzo 2003) e “Resource Book of PPP

case studies” (giugno 2004), elaborate dalla DG Politiche Regionali della Commissione UE”, oltre che il

“a forme di cooperazione tra le autorità pubbliche e il mondo delle imprese che mirano a garantire

il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un servizio”.

L'analisi del Libro Verde si basa sulla distinzione tra:

• PPP di tipo puramente contrattuale;

• PPP di tipo istituzionalizzato.

Il termine PPP di tipo puramente contrattuale connota un partenariato basato su legami convenzionali, di tipo contrattuale, tra i soggetti coinvolti e indica molteplici operazioni in cui si affidano al partner privato uno o più incarichi rilevanti (progettazione, finanziamento, realizzazione, rinnovamento o sfruttamento di un lavoro o di un servizio).

Quando si configura un legame diretto tra partner privato e utente finale, in cui il partner privato fornisce un servizio alla collettività, sostituendosi al soggetto pubblico, ma sotto il suo controllo, si definisce il “modello concessorio”.

Se il partner privato deve realizzare e gestire un'infrastruttura per la pubblica amministrazione (scuole, ospedali, centri penitenziari, infrastrutture di trasporto), il modello più usuale è rappresentato dal “Private Finance Initiative” (PFI)32, in cui il partner privato viene retribuito regolarmente da pagamenti erogati dal partner pubblico.

Il termine PPP di tipo istituzionalizzato si riferisce alla creazione di “un'entità detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato”, che nei diversi paesi dell'Ue sono variamente definiti (Kooperationsmodell, PPP associatives, Joint Ventures). Tali strutture hanno lo scopo di assicurare la fornitura di un'opera o di un servizio, soprattutto per la gestione di servizi pubblici a livello locale, quali l'approvvigionamento idrico o la raccolta dei rifiuti. Oltre che la

Comunitario degli Appalti Pubblici e delle Concessioni”, allo scopo di avviare un ampio dibattito per appurare

se la Comunità debba intervenire per dare agli operatori economici negli Stati Membri un migliore accesso alle forme di Partenariato Pubblico-Privato, al di sotto di una certezza legale e di condizioni di effettiva concorrenza. Questo documento descrive come le regole e i principi derivanti dal diritto comunitario sugli appalti pubblici e sulle concessioni agiscano al momento della selezione del partner privato e durante l'applicazione del contratto ai diversi tipi di PPP. Il Libro Verde rivolge a tutti i soggetti pubblici e privati interessati a contribuire al dibattito una set di domande riguardo a come tali regole e principi lavorino in pratica, in modo che la Commissione possa determinare se siano sufficientemente chiari e adeguati alle richieste e alle caratteristiche dei PPP. Cfr. Commission of the European Communities, “Report on Public

Consultation on the Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions”, Brussels, 3.5.2005, SEC (2005) 629.

32Il termine, di derivazione anglosassone, è stato adottato per indicare un programma del governo britannico riguardante l'ammodernamento delle infrastrutture pubbliche con il ricorso al finanziamento privato.

creazione di un'entità ad hoc33 rispondente a tali finalità, è possibile determinare un PPP istituzionalizzato attraverso il passaggio a controllo privato di un'impresa pubblica preesistente.

Un'ulteriore osservazione che definisce e caratterizza il PPP consiste nel dare indicazione di che cosa il Partenariato Pubblico Privato non sia, rispetto a due ampi paradigmi di riferimento:

• L'outsourcing è un contratto stipulato dalla pubblica amministrazione a aziende del settore privato affinché offrano beni di pubblica utilità, sebbene l'ente pubblico rimanga pienamente responsabile della loro erogazione. In questo approccio non avviene usualmente il trasferimento del rischio del settore pubblico al settore privato.

• La privatizzazione è lo spostamento di tutte le funzioni e le responsabilità da un ente pubblico a un ente privato, che implica quasi sempre il trasferimento irrevocabile delle attività del settore pubblico.

I Partenariati Pubblico-Privato sono accordi contrattuali che si collocano tra l'outsourcing e la privatizzazione, in cui gli enti pubblici e privati condividono finalità, mettono in comune le risorse e dividono le responsabilità per conseguire obiettivi tanto comuni quanto indipendenti. Essi differiscono dalla contrattazione tradizionale poiché il partner del settore privato investe il suo capitale e le proprie risorse in modo rischioso.

In breve, i P3 sono una forma di contrattazione pubblico-privato che occupa lo spazio intercorrente tra i due estremi rappresentati dalla privatizzazione e dall'outsourcing, come evidenziato in figura:

Figura 3: PPP, tra outsourcing e privatizzazione

Fonte: HDR, 2005

I PPP non devono essere confusi con la privatizzazione, in quanto:

• I PPP introducono il management di soggetti privati nell'erogazione di servizi pubblici attraverso vincoli contrattuali di lungo periodo tra un operatore privato e un'autorità

33Si tratta di creazione ex novo di imprese miste pubblico-private, che possono partecipare alle procedure di aggiudicazione di appalti pubblici o di concessioni, di cui si tratterà ampiamente nel seguito.

pubblica. In questo modo il ricorso a fondi privati e l'impiego del know-how presente nel relativo settore dovrebbero assicurare l'offerta di tutto il servizio pubblico o di una sua parte;

• La privatizzazione comporta, invece, che un servizio pubblico o un'attrezzatura siano trasferite integralmente al settore privato, in modo da essere gestiti in base a una logica di mercato o disciplinati, nel contesto di mercato, da un diritto esclusivo conferito da un atto ministeriale o parlamentare.