La finanza pubblica per gli investimenti idrici in Italia

“In un epoca caratterizzata dalla scarsità della finanza pubblica, è assolutamente necessario un ripensamento della struttura dei trasferimenti, che comporti, tra l’altro, la ricerca di forme alternative alla contribuzione, e l’impiego, per quanto possibile, di strumenti finanziari alternativi”220.

Questa affermazione è emblematica dell’approccio attualmente prevalente in Italia rispetto alla problematica della finanza per gli investimenti idrici.

Il ricorso al capitale pubblico è ancora preponderante e si basa essenzialmente sugli stanziamenti dei fondi comunitari, dei fondi nazionali – secondo la ripartizione effettuata dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) – e regionali.

Tuttavia, poiché i programmatori pubblici rimarcano costantemente la progressiva diminuzione delle risorse di provenienza pubblica e, in aggiunta, si rilevano meccanismi talvolta complessi e tempi lunghi di erogazione di tali fondi, si caldeggia da anni un cambiamento nella metodologia di gestione dei servizi idrici (Coppola e Panaro, 2006). Le entrate tariffarie, inoltre, sono limitate dal meccanismo di calcolo stabilito dalla Legge 36/1994 (metodo normalizzato) e i gestori nazionali e locali lamentano la difficoltà di far fronte ai costi gestionali e di investimento. L’intervento della finanza privata, come osserveremo anche in seguito più in dettaglio, è disincentivata sia dal contesto regolamentare sia dall’incertezza e dalla scarsa remunerazione degli schemi tariffari.

Il finanziamento pubblico appare ancora la principale risorsa per far fronte agli investimenti idrici e a progetti regionali e interregionali. La relazione del Comitato di vigilanza sull’uso delle risorse idriche del dicembre 2005 evidenziava un tasso di partecipazione del capitale pubblico così ripartito:

- 41% nel sud e nelle isole (Basilicata, Campania, Puglia, Sardegna e Sicilia221); - 28% nel nord (Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte, Veneto222); - 12% del centro (Abruzzo, Lazio, Marche, Toscana, Umbria).

La maggioranza dei gestori è a totale capitale pubblico o a partecipazione maggioritaria pubblica, mentre solo alcune grandi multiutilities (quali Acea, Amga ed Hera) sono quotate in borsa.

La finanza per gli investimenti idrici, con particolare riferimento al sud Italia, ha trovato nei Programmi Operativi Regionali 2000-2006 delle regioni Obiettivo 1 e nella Legge 443/2001 (Legge Obiettivo) le fonti finanziarie fondamentali, sebbene non si sia registrato, secondo le

220 Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui Rifiuti. Relazione annuale al Parlamento sullo Stato dei servizi idrici – 2005. Presentata a Roma il 26 luglio 2006 (par. 7.1 pag.164).

221 Non disponibili i dati per Calabria e Molise.

valutazioni condotte nel medio periodo di realizzazione, l’auspicato miglioramento e risanamento.

La Legge Obiettivo è il provvedimento statale esistente che in assoluto prevede più fondi per le risorse idriche.

Nell'ambito della stessa legge sono stati previsti gli "schemi idrici", allo scopo di attivare risorse finanziarie per 4,6 miliardi di euro nel sud Italia. Inoltre, rispetto al totale delle infrastrutture strategiche che la Legge obiettivo dovrebbe finanziare gli interventi in infrastrutture idriche rappresenterebbero il 3,7% del totale dei fondi previsti, per affrontare la situazione di emergenza idrica in quest'area, per uso potabile, irriguo e industriale.

E', tuttavia, possibile individuare diverse criticità che hanno sollevato dei dubbi in merito all'efficacia di questo provvedimento normativo:

- la difficoltà (di cui bisognerebbe indagare da più punti di vista la ratio) a reperire le risorse pubbliche, commisurate alle previsioni effettuate223.;

- La tempistica esageratamente dilatata nell'espletamento delle procedure di evidenza pubblica per l'esecuzione dei lavori;

- Il problematico rapporto tra gestori idrici e amministrazioni pubbliche, che rivendicano istanze discordanti, per esempio sulla priorità nella realizzazione dei progetti224.

Le risorse finanziarie comunitarie, invece, risultano cruciali per la prosecuzione dei piani infrastrutturali idrici, come evidenziano le valutazioni dei Programmi Operativi Regionali e rappresentano una parte consistente dei fondi disponibili per lo sviluppo del ciclo delle acque225. Tuttavia c'è una marcata disomogeneità sui dati disponibili riguardanti lo stato di avanzamento finanziario connesso al raggiungimento degli indicatori di realizzazione. Le informazioni non sono sempre disponibili, e quando ci sono le date di aggiornamento sono diverse.

223 Se viene considerato l’importo previsto dal Programma iniziale, varato nel 2001, risultano ancora da reperire 3.365 milioni di euro (72% del totale); Cfr. Giannola A., Mannelli M., Pepe F., Salvemini M.T., Sicca L., Il Sistema idrico dell'Italia meridionale, in Rassegna Economica, N. 1/ 2004, Cap. 2 p. 82 e ss. In http://www.srmezzogiorno.it/index.php?option=com_content&task=view&id=180&Itemid=159

224 L'Allegato Infrastrutture del DPEF 2006-2009 rimarcava la necessità di finanziare solo progetti che avessero uno stato di realizzazione immediato.

225 E’ stato approfondito il tema dell’individuazione della percentuale delle risorse finanziarie provenienti dai fondi strutturali più adeguata per la realizzazione di un investimento infrastrutturale idrico. Data la peculiarità dei servizi idrici, rileva la capacità del progetto/programma d’investimento di generare entrate nette. Sul punto si veda, per esempio, Ministero dell'Economia e delle Finanze DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE DI SVILUPPO E DI COESIONE - Unità di Valutazione degli Investimenti Pubblici, LA

PARTECIPAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI AGLI INVESTIMENTI DEL SETTORE IDRICO Una metodologia di determinazione, gennaio 2004

Dal monitoraggio dei dati riguardo a impegni e pagamenti risulta che la Campania, al 2004, aveva in pagamento oltre il 50% del totale di spesa ammissibile, per la Puglia, al 2003, questa percentuale era di circa il 16%, mentre in Sardegna la percentuale di spesa, al 2003, era del 45%. Le altre regioni si limitano ad enunciare in modo più generico le problematiche riscontrate nel corso dell’attuazione.

L’analisi dei Rapporti di Valutazione Intermedia dei POR delle regioni meridionali ha evidenziato, altresì, particolari criticità che mettono in discussione il completo utilizzo dei fondi comunitari 2000-2006. Tutte le misure esaminate presentano infatti problematiche di attuazione collegate al mancato affidamento del servizio idrico e al ritardo nell’elaborazione del piano di ambito (Cfr. infra, cap. III).

Conclusioni

La breve panoramica appena proposta riguardo ad alcuni strumenti di finanziamento pubblici affermatisi nel contesto europeo negli ultimi anni, quali i Fondi strutturali comunitari, e l’accenno alle disposizioni nazionali italiane per il sostegno finanziario all’infrastrutturazione idrica, induce ad affermare che tali fonti di finanziamento debbano essere il riferimento primario nella costruzione della struttura finanziaria per la realizzazione degli investimenti nel settore idrico.

Si lamenta, generalmente, la scarsità (o la riduzione) delle risorse di origine comunitaria, soprattutto in relazione al mutato assetto dell’Unione europea, dovuto all’ampliamento ai Paesi dell’est, aventi un PIL procapite medio tale da far abbassare il corrispondente valore di questo indicatore nell’Ue a 25 Paesi e da dover far riparametrare i criteri per l’accesso ai Fondi strutturali da parte delle diverse Regioni. Tuttavia, anche alla luce dei dati sull’avanzamento della spesa in infrastrutture idriche riferiti al periodo di programmazione 2000-2006, può affermarsi che, anche laddove vi sia stata disponibilità di risorse, le cause che ne hanno determinato il mancato utilizzo o la scarsa valorizzazione siano più dovute a inefficienze gestionali e a problematiche di contesto (si pensi al quadro regolamentare, o al tardivo adeguamento delle diverse regioni alle prescrizioni comunitarie riguardanti il riordinamento e l’assegnazione ai diversi soggetti delle responsabilità legate alla gestione del servizio idrico). Pertanto, prima ancora di affrontare il problema della riduzione delle risorse finanziarie a disposizione nel periodo di programmazione corrente, è fatto obbligo agli stessi programmatori di valutare le modalità di impiego delle risorse, sulla base di indicatori di efficacia e di efficienza.

Le risorse comunitarie concorrono alla realizzazione delle iniziative in base al principio del co-finanziamento. Questo implica, come si è detto, che il soggetto pubblico (per esempio, l’autorità regionale che predispone il POR) si impegni ad individuare ulteriori fonti finanziarie

che, unitamente a tali risorse, contribuiscano a sostenere i programmi di investimento nel settore. Questo comporta una responsabilizzazione in capo al programmatore pubblico, che non si limita all’individuazione di investitori privati che, a loro volta, concorrano alla realizzazione delle iniziative necessarie a far progredire il territorio e a migliorare l’infrastrutturazione idrica e, quindi, la qualità del servizio offerto agli utenti. La Commissione, come si è evidenziato, ha più volte ribadito l’opportunità di incoraggiare le partnership pubblico-privato, introducendo anche forme di premialità correlate alla capacità di sviluppare tali sinergie. Nonostante questo approccio, recepito anche a livello nazionale e regionale, anche le esperienze citate in precedenza, quali l’impostazione dei fondi rotativi americani, hanno comunque contribuito ad evidenziare il vantaggio e l’efficacia apportati da soluzioni incentrate, in primis, sulla valorizzazione delle risorse finanziarie pubbliche disponibili. Raggiunta la consapevolezza che siano adottati i meccanismi più virtuosi per la piena fruizione dei fondi pubblici, comunitari e nazionali, si può guardare all’investitore privato come a un supporter e un complemento della leva pubblica. In questa interazione, in particolare, è importante che non si ricerchino al di fuori delle strutture pubbliche le competenze manageriali necessarie per la valutazione delle iniziative, la promozione di specifiche progettualità, la gestione dei fondi. La trasmissione delle competenze, anche in questi ambiti, deve essere il motore propulsore della creazione di partnership e dell’individuazione di strutture finanziarie articolate.