Tipologie di PPP

Nonostante la casistica dei PPP sia amplia ed eterogenea34, è possibile ricondurre ad alcune tipologie essenziali i possibili partenariati oggetto di studio e di applicazione pratica:

• BOT (Build Operate Transfer). Sono quei contratti in cui il settore privato si assume la responsabilità sia per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell'opera, sia per la progettazione, per la costruzione e la gestione del progetto. Al termine del rapporto contrattuale la proprietà del progetto viene nuovamente trasferita al settore pubblico. Questo schema si adegua particolarmente ai paesi in via di sviluppo (Lo Cicero, 2003), essendo questi soggetti alle limitazioni poste dal F.M.I e dalla Banca Mondiale all'aumento dell'indebitamento del Paese, ma essendo anche necessarie infrastrutture pubbliche di elevato valore finanziario;

• BOO (Build Own Operate). In questi accordi il controllo e la proprietà dei progetti resta in capo al privato, poiché questi finanzia, costruisce, possiede e gestisce un'infrastruttura a tempo indeterminato. Tale architettura contrattuale consente un'ampia casistica di investimenti, da quelli di piccola e media entità ai grandi impianti industriali, con il possibile coinvolgimento sia di investitori locali che di banche e investitori stranieri.

• Leasing. In questo caso solo parte del rischio è trasferito al settore privato.

• Joint Ventures (JV). Si configurano quando i soggetti pubblico e privato agiscono congiuntamente sia nel finanziamento, sia nella proprietà, sia nella gestione di una facility.

• Operations o management Contracts. In questi PPP il settore privato viene coinvolto solo

34Sono noti, in base ai svariati casi pratici, molteplici tipologie di PPP. In base a una prassi consolidata queste si indicano con gli acronimi dedotti dalle definizioni adottate in lingua inglese. Oltre a quelli citati nel testo, di uso più generale, è possibile indicare PPP di tipo BLT (Build, Lease, Transfer), BLTM (Build, Lease, Transfer, Maintain), BTO (Build, Transfer, Operate), BOOR (Build, Own, Operate, Remove), BOOT (Build, Own, Operate, Transfer), LROT (Lease, Renovate, Operate, Transfer), DBFO (Design, Build, Finance, Operate), DCMF (Design, Construct, Manage, Finance) e DBFOM (Design, Build, Finance, Operate, Manage). Cfr. D. Grimsey, M. K. Lewis, op. cit.

parzialmente, potendo, per esempio, limitarsi all'erogazione di un servizio o alla gestione dell'opera per specifici periodi di tempo.

• Design, Build, Finance and Operate contracts (DBFO). Questi progetti offrono sia la progettazione sia la costruzione dell’oggetto contrattuale, includendo sia il finanziamento dell’opera sia la sua gestione per un certo periodo. La peculiarità di questa tipologia di PPP è data dalla costituzione di un consorzio a capo dell’operazione, attraverso una Special

Purpose Company specificamente istituita35. E' soprattutto questa modalità standard di contratto che definisce, nell'ambito della più ampia cornice del PPP, la specifica forma di P3 denominata Project Financing36.

Figura 4: Tipologie di PPP

Fonte: United Nations/Economic Commission for Europe

Come si evince da questa breve elencazione, le denominazioni di questi contratti descrivono le funzioni ad essi associate. I BOT e i Lease/Maintain Contracts, in particolare, sono accordi di lungo periodo, che implicano che un servizio sia garantito da un'impresa privata a fronte di un investimento di entità moderata, rispetto ad ulteriori casistiche, rientranti nella famiglia dei Partenariati Pubblico-Privati, ma differenziabili da alcune specifiche forme di P3 che si intende analizzare in questa sede. Si fa riferimento, per esempio, alle Concessioni e ai “Design, Build,

Finance and Operate Contrascts”.

Inoltre, una distinzione generale tra i contratti di PPP può basarsi sul fatto che – allorché si tratti di realizzare un'opera o un'infrastruttura – si preveda che l'opera venga prima o poi trasferita alla P.A. o che rimanga per sempre di proprietà privata: le formule del B.O.O (Build Own Operate), del D.B.O.M. (Design Build Own Maintain), del D.B.F.O (Design Build Finance Operate) prevedono che l'opera resti privata, mancando il transfer al settore pubblico.

35 La trattazione sul punto si farà ampia e articolata nella seguente parte della trattazione. Il DBFO ha avuto particolare utilizzo, per esempio, nell’ambito dell’edilizia autostradale, essendo stata sviluppata un’autentica politica e una filosofia dell’utilizzo di queste forme contrattuali, supportata dall’apprezzamento dei caratteri ad esse inerenti: il trasferimento del rischio, il value for money, la responsabilità manageriale, il pagamento/integrazione dei costi sostenuti dal gestore, legata al soddisfacimento di determinati standard qualitativi. Cfr. http://www.highways.gov.uk/roads/3007.aspx

Come si è visto, una particolare impostazione teorica ha approfondito la logica delle alleanze tra organizzazioni pubbliche e imprese private, alla ricerca di soluzioni economicamente razionali alle esigenze di tutelare gli interessi individuali che si esprimono attraverso le azioni collettive37. Williamson, sviluppando le teorie elaborate da H. Simon e R. Coase, è stato il massimo esponente di questa impostazione accademica. La conclusione a cui si è pervenuti afferma che lo Stato non dovrebbe limitarsi a commissionare alle imprese la realizzazione di strumenti che gli consentano di gestire, successivamente e in modo autonomo, la realizzazione dei risultati, potendo da esse acquistare direttamente i risultati di proprio interesse. La nascita del DBFO è nata da questa riflessione e questa tipologia di PPP ha integrato le più note formule BOT e BOOT, basandosi su una struttura e su peculiarità meritevoli di uno specifico approfondimento.

Le diverse classificazioni delle Partnership nel contesto dello sviluppo economico e della riqualificazione urbana e locale possono scaturire da alcuni fattori-chiave (R.W. McQuaid 2001), quali:

– la finalità perseguita;

– i soggetti coinvolti;

– le modalità attuative (implementazione) della partnership.

Finalità

Le ragioni per l'adesione a una partnership possono essere la necessità di far convergere risorse aggiuntive su un'area, un progetto o un'organizzazione, la ricerca della sinergia derivante dalla collaborazione e dall'unione tra diversi tipi di risorse, o l'intento di trasformare una o più delle organizzazioni-partner. Quest'ultimo punto può essere spiegato, ad esempio, alla luce del sopraccitato processo di riforma e di rinnovamento del settore pubblico e della conseguente introduzione di “new ways of doing things which are more effective or efficient” (Mackintosh 1992; Hastings 1996).

La Pubblica Amministrazione deve, inoltre, riconoscere al soggetto privato la competenza e l’abilità di onorare gli impegni contrattuali per tutta la durata del rapporto. Infine, deve avere fiducia nella sua capacità di reperire le necessarie risorse finanziarie e di progettare, costruire e gestire il progetto predefinito.

Un ampio numero di Paesi ha apprezzato negli ultimi anni l’attitudine del management pubblico di coinvolgere il settore privato negli investimenti, nell’ erogazione e nel finanziamento dei servizi pubblici, sostenuta anche da autorevoli istituzioni internazionali, quali la World Bank e, come sopra evidenziato, dalla Commissione Ue.

37 Così M. Lo Cicero, Impresa, Incertezza e Investimenti – Dal Corporate al Project Financing, Utet Libreria, 2003

Il presupposto generale da cui muove tale orientamento è che l’introduzione del management privato comporti un miglioramento nella qualità dei servizi, consentendo sensibili risparmi al soggetto pubblico.

In base a questa impostazione, il timore che l’autorità del settore pubblico possa essere intaccata da tali forme di collaborazione sarebbe contrastato dal fatto che l’Amministrazione pubblica garantisca una supervisione costante degli operatori privati e assicuri il mantenimento della qualità dei servizi.

Alcuni autori, al contrario, rimarcano il fatto che l'incoraggiamento allo sviluppo di PPP ignora una serie di problematiche basate su considerazioni di pubblico interesse. Si pone in dubbio il fatto che i PPP debbano essere preferiti sia alla realizzazione degli investimenti sia alla gestione dei servizi da parte dei soggetti pubblici e si rimarca la necessità di valutare l'impatto sociale ed economico dei rischi e delle possibili perdite da essi determinati.

Tra le specifiche preoccupazioni sono poste, ad esempio:

- le modalità attraverso le quali i costi per il pagamento degli investimenti sono trasferiti alle generazioni future;

- la trasparenza dei processi attraverso cui i PPP sono stabiliti, gestiti e portati a termine (inclusi i pericoli di corruzione);

- le conseguenze, in termini comparativi, tra la scelta dei PPP e le alternative individuabili in ambito pubblico (Hall, 2004)38.

Soggetti coinvolti

L'indicazione generica “settore pubblico” o “settore privato” fa riferimento a una molteplicità di attori chiave che a diverso titolo, sull'uno o sull'altro fronte, contribuiscono a strutturare una partnership. Al primo ambito possono ricondursi amministrazioni centrali ed enti locali, agenzie governative, organizzazioni di volontariato e, non meno rilevante, la comunità locale39.

Il settore privato comprende, a sua volta, differenti organizzazioni, che promuovono diverse istanze e possono apportare risorse diverse: imprese che operano in un'area urbana, imprese il cui business sia la riqualificazione urbana, organizzazioni investite di responsabilità sociali corporative o di rappresentanza sindacale. Le tipologie di imprese si differenziano anche per il

38 Cfr. Hall D., PPPs: a critique of the Green Paper, 2004, in www.psiru.org.

39Il ruolo della comunità locale è essenziale per l'accettazione dell'iniziativa promossa e sviluppata dalla partnership, allo scopo di riqualificare o valorizzare le aree in cui la comunità si colloca. La letteratura ha sottolineato l'importanza di incentivare strategie “bottom-up” nel processo di creazione delle partnership, cioè di mobilitare il tessuto sociale che verrebbe condizionato dallo sviluppo dei progetti, attivandone le risorse, sia umane che materiali e riducendo la dipendenza dell'iniziativa dall'esterno (Friedman e Weaver, 1979). Bailey (1994) definisce una tipologia di partnership basata sullo sviluppo della fiducia, su accordi intersindacali, accordi tra coalizioni e tra imprese, basate su livelli di mobilizzazione locali e nazionali. Cfr. Friedman J., Weaver C., Territory and Function: The Evolution of Regional Planning, Berkeley: University of California Press, 1979; Bailey N., Towards a research agenda for public-private partnerships in the 1990's', Local Economy 8:292-306.

controllo su esse esercitato – imprese di proprietà locale o imprese controllate, filiali di un network più ampio – per la loro dimensione o per il legame che le vincola al territorio di riferimento, sia per il reddito prodotto che per l'offerta di lavoro alla popolazione locale. Altre imprese fanno dello sviluppo locale e della riqualificazione urbana il core business e cercano di costituire partnerships con il settore pubblico o con altri soggetti allo scopo di espandere il proprio mercato (Osborne S.P., 2001).

Non vanno, poi, dimenticati:

- organismi internazionali (BEI, UE...)

- eventuali costruttori, gestori o fornitori, che offrono finanziamenti e garanzie operative; - clienti dei beni o servizi prodotti e che si impegnano ad acquistarli;

- enti finanziari, finanziatori istituzionali (fondi pensione, fondi comuni di investimento...); - operatori economici che possono trarre vantaggi economici indiretti dalle infrastrutture (Gorelli, Piacentini, Rostirolla, 1995).

Modalità attuative (implementazione) della partnership

Il PPP comprende svariati modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Il ricorso al PPP, attraverso le sue diverse metodologie attuative può, in generale, essere previsto in tutti quei casi in cui il settore pubblico intende realizzare un progetto che coinvolga un’opera pubblica, o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento siano, in tutto o in parte, affidati al settore privato40

Sebbene le forme di cooperazione tra Pubblica Amministrazione e Privati siano, quindi, molteplici, rileva evidenziare il ruolo centrale della Pubblica Amministrazione nell’incentivare, sostenere e accompagnare, le iniziative progettuali che può esprimersi attraverso le seguenti azioni:

• la definizione della necessaria regolamentazione e la programmazione degli investimenti; • la promozione e il sostegno della partecipazione dei privati;

• la selezione di progetti pilota il cui sviluppo sia assistito dall’amministrazione; • la predisposizione di studi di fattibilità delle opere;

• la creazione e il mantenimento di un contesto politico-amministrativo che incoraggi e rassicuri i finanziatori del progetto;

• la predisposizione di una normativa fiscale favorevole all’iniziativa;

• la concessione di asset, quali terreni su cui l’opera possa essere costruita, o immobili del patrimonio pubblico;

• il contributo finanziario pubblico all’iniziativa, la cui entità può essere variamente prevista e stabilita;

40 Cfr. Unità Tecnica Finanza di Progetto, Il ricorso alla finanza privata per la realizzazione di opere pubbliche

• la copertura di specifici rischi, che possono essere allocati sia sulle controparti commerciali partecipanti all’iniziativa, sia sul settore pubblico, in base alla ripartizione ritenuta, di volta in volta, più consona.