Affrontato il tema dell'interdipendenza organizzativa, è importante focalizzare l'attenzione su un ulteriore contributo teorico che motiva e in parte spiega la natura delle Partnership Pubblico-Privato e del maggiore consenso acquistato nel tempo da tali “operazioni cooperative”. Qual è stata e come si manifesta oggi l'evoluzione del management pubblico, ovvero del modo di definire i modi e i mezzi utilizzati per gestire i grandi budget pubblici (C. Pollit, G. Bouckaert, 2002)?
“La riforma del management pubblico consiste in cambiamenti deliberati delle strutture e dei processi delle organizzazioni del settore pubblico con l'obiettivo di fare in modo che funzionino meglio (da qualche punto di vista)22”
Se, da un lato, è difficile definire istituzionalmente il campo del management pubblico, si può affermare, dall'altro, quali siano le problematiche più critiche ad esso afferenti, quali la gestione dell'interdipendenza organizzativa, la prestazione di servizi di pubblico interesse, la gestione del processo di formulazione del budget. Inoltre, la specificità e la responsabilità del tutto peculiari del settore pubblico scaturiscono dalla consapevolezza di dover gestire problemi strutturali, che riguardano l'intero sistema delle organizzazioni (Metcalfe e Richards23, 1987).
Questa definizione, data anche la peculiarità del tema, non è valida in assoluto. Sono, infatti, diverse le posizioni assunte da altri autori (Perry e Kraemer, 1983; Pierre, 1995; Clarke e Newman, 1997; Konig, 1996) per qualificare il management pubblico e individuare gli elementi suscettibili di attenzione e approfondimento, secondo un approccio accademico o empirico.
22Cfr. C. Pollit, Geert Bouckaert, La riforma del management pubblico, Università Bocconi editore, Milano, 2002, p. 4.
23L. Metcalfe, S. Richards, Evolving public Management cultures, in J. Kooiman e K. Eliassen (a cura di),
E' stato enfatizzato il legame tra gli studi di amministrazione pubblica e i contenuti del general
management (Perry e Kraemer, 1983), che ha avvicinato la visione strumentale – volta al
risultato, al costo, all'efficacia - degli studi di business all'approccio più morale – attinente alla democrazia, alla responsabilità, all'equità e alla probità – riservato alle dinamiche del settore pubblico. La definizione sopra esposta (Metcalfe e Richards) pone l'accento sui processi tipici del settore pubblico, che comprenderebbero, quindi, la gestione di un intero insieme di organizzazioni e la considerazione della struttura di governance pubblica nel suo complesso. In questo modo le capacità micro-organizzative dei livelli locali di governo deriverebbero dalle idee di management generale e dalle funzioni disegnate ai livelli superiori, attraverso un processo “imitativo”.
E’ indubbiamente degna di nota, soprattutto in relazione all’analisi qui sviluppata, la concezione secondo cui la pubblica amministrazione24 – e non il management pubblico – è l’output nel collegamento tra lo Stato e la società civile (Pierre, 1995). Da una parte rileva la realizzazione di politiche pubbliche da parte della pubblica amministrazione, dall’altra la richiesta da parte degli attori privati di determinate azioni politiche ai policy makers. La pubblica amministrazione trasmette informazioni e risorse dallo Stato alla società civile ma, analogamente e in un processo inverso, trasferisce le richieste della società civile allo Stato. Pierre fa riferimento, inoltre, al modello input/processo/output/outcome, molto noto negli studi di management pubblico.
Può essere rilevato anche il condizionamento esercitato nella società moderna dallo Stato e dal mercato sulla fornitura dei beni, poiché, se “il tipo, l'ambito e la distribuzione dei beni privati sono decisi armonizzando le preferenze individuali all'interno del meccanismo di mercato; le decisioni sulla produzione di beni pubblici, d'altro canto, derivano da uno sviluppo collettivo, cioè politico-amministrativo, di obiettivi (Konig, 1996, pp. 4, 59).
Quando il management pubblico è visto come un nuovo insieme di attività e come una forza dinamica di cambiamento si definisce New Public Management (NPM) e trova in alcuni autori (Hood e Jackson, 1991; Hood, 1998) dei sostenitori entusiastici. Secondo Hood, in particolare, il NPM, rispetto agli studi tradizionali sulla pubblica amministrazione, ha posto l'accento sui “valori di tipo sigma” - efficienza, investimento di risorse su obiettivi chiari - che vengono distinti, pertanto, dai “valori theta” - quali onestà ed equità - e dai “valori lambda” - ovvero sicurezza ed elasticità. L'intento è quello di stabilire in che misura il perseguimento dei primi sia stato accompagnato dal rispetto degli altri.
L’osservazione delle carenze e dell’inadeguatezza nella performance del settore pubblico, trova risoluzione nell’introduzione di principi e sistemi aziendalistici e manageriali in tutti i livelli dell’amministrazione pubblica.
24Secondo Pollit e Bouckaert “pubblica amministrazione” è la denominazione ancora prevalente nelle più importanti riviste accademiche nel Regno Unito e negli Stati Uniti che approfondiscono lo studio del settore pubblico, essendo la definizione di management pubblico risalente agli anni settanta.
Si sviluppano, pertanto, una serie di temi finalizzati a riformare l’organizzazione e le procedure del settore pubblico, in modo da renderlo più competitivo ed efficiente nell’uso delle risorse e nell’erogazione dei servizi (Hood, 1996).
Riporto nel prospetto sinottico seguente, di facile lettura, i principali contenuti dottrinali di questo approccio:
Tabella 2: Componenti dottrinali del New Public Management
DOTTRINA SIGNIFICATO GIUSTIFICAZIONE Focus sul “professional
management”
dell’organizzazione pubblica
I top manager di una organizzazione sono liberi di operare in base all'uso
discrezionale del potere
La responsabilità richiede una valutazione sull’operato
Espliciti standard e
misure della performance Fini e target considerati misurabili come indicatori di successo La responsabilità comporta una chiara definizione dei fini, l’efficienza richiede uno sguardo continuo agli obiettivi perseguiti Grande enfasi sul
controllo degli output Allocazione delle risorse e compensi sono connessi alla performance Bisogno di concentrarsi sui risultati, piuttosto che sulle procedure
Spinta per la
disaggregazione delle unità nel settore pubblico
Disaggregare il settore pubblico in unità di attività accorpabili, con specifici budget dedicati
Rendere le unità gestibili; separare i provvedimenti dalla produzione, usare contratti e concessioni all’interno, così come all’esterno del settore pubblico
Spinta per una maggiore concorrenza nel settore pubblico
Flessibilizzare le procedure pubbliche; introdurre discipline di mercato nel settore pubblico
La rivalità associata alla concorrenza è la chiave per l’ottenimento di costi più bassi e di migliori standard
Attenzione
all’applicazione di principi gestionali del settore privato
Spostamento dall’etica tradizionale dei servizi pubblici a regole più flessibili di pagamento, di assunzione…
Bisogno di applicare al settore pubblico gli strumenti gestionali efficaci del settore privato Attenzione a una
maggiore disciplina ed economia nell’uso delle risorse nel settore pubblico
Tagliare i costi diretti, aumentare la disciplina sul lavoro, limitare i costi per gli adempimenti amministrativi
Bisogno di controllare l’impiego di risorse del settore pubblico e di realizzare di più con meno
FONTE: Hood, 1996
In estrema sintesi, si deducono i capisaldi di questo approccio:
- L‘amministrazione dovrebbe essere vicina ai clienti e ai collaboratori e promuovere la “cultura della responsabilità” degli attori coinvolti, dal management al personale operativo; - un‘amministrazione meno burocratica e orientata verso i criteri di qualità, capace di ricorrere ad alternative produttive, come l‘outsourcing, e l‘introduzione di criteri che misurano la qualità dei servizi prestati;
- la concorrenza richiede un confronto con altre realtà simili (fra Regioni, Comuni...) e un’attenzione maggiore ai costi di produzione, interni ed esterni;
- il controllo dell‘efficacia, cioè dei risultati raggiunti in proporzione agli obiettivi prefissati; - la costituzione di unità amministrative decentralizzate, dotate di autonomia decisionale e gestionale;
- infine una conduzione finalizzata al raggiungimento di chiari obiettivi che può rispondere alle esigenze di una moderna gestione pubblica.
Ogni riforma significativa del management pubblico ha bisogno del supporto di alcuni soggetti principali, quali, in primis, i leader politici, i primi ministri e i ministri delle finanze. Anche la Commissione europea ha svolto negli ultimi anni un azione propulsiva a sostegno delle ristrutturazioni e del “ridisegno dei processi” (Pollit e Bouckaert). Il programma intitolato “Sound
and Efficient Management 2000” (SEM 2000) e “Modernizing Administration and Personnel 2000”
(MAP 2000) hanno sancito ulteriormente una pluralità di principi innovativi, dalla democratizzazione del funzionamento della pubblica amministrazione, al decentramento (nel rispetto del principio della sussidiarietà), all’autonomia e all’efficienza dei manager pubblici.
Potendo considerare i Public Private Partnership e, specificamente, i Private Finance Initiative approcci riconducibili al NPM, indagheremo come l'introduzione di tali strategie possa contribuire a promuovere una finanza pubblica efficiente. In particolare, l'interesse sarà rivolto ai modelli di PPP già sviluppati in alcuni Paesi, quali l'Inghilterra e gli U.S.A, per analizzare successivamente, nell'ambito del più ampio contesto europeo