1.2 Il processo di Pianificazione
1.2.2 Il Bilancio di Previsione Finanziario
Il Bilancio di previsione rappresenta il principale documento di programmazione di natura finanziaria degli enti locali. Secondo quanto disposto dal TUEL, all’art 162, comma 1, gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario riferito ad almeno un triennio, comprendente le previsioni di competenza e di cassa del primo esercizio del periodo considerato e le previsioni di competenza degli esercizi successivi.
Lo stesso principio applicato della programmazione definisce il bilancio come “il documento nel quale vengono rappresentate contabilmente le previsioni di natura finanziaria riferite a ciascun esercizio compreso nell’arco temporale considerato nei Documenti di programmazione dell’ente, attraverso il quale gli organi di governo di un ente, nell’ambito dell’esercizio della propria funzione di indirizzo e di programmazione, definiscono la distribuzione delle risorse finanziarie tra i programmi e le attività che l’amministrazione deve realizzare, in coerenza con quanto previsto nel documento di programmazione.”
Da queste disposizioni si può notare come il bilancio pubblico presenti connotazioni e modalità di redazione profondamente diverse da quelle che assume il bilancio nell’ambito delle aziende private. La differenza sostanziale risiede nel fatto che il bilancio in questione considera esclusivamente l’aspetto finanziario delle operazioni di gestione trascurando invece quello economico, che rappresenta, in modo opposto, il cardine sul quale si sviluppano le rilevazioni delle aziende private. Così, mentre il bilancio in ambito privato rappresenta il documento che evidenzia i risultati economico-patrimoniali della gestione, il bilancio di previsione finanziario rappresenta un documento programmatorio preventivo. Il
31 sistema contabile dell’ente locale ha subito, nel corso degli anni, svariate innovazioni attraverso le quali il legislatore sembra aver cercato di superare il concetto di contabilità come semplice adempimento amministrativo. Infatti, già a partire dal D.Lgs 77/95 si prevedeva che il nuovo ordinamento contabile potesse permettere di superare i limiti che il bilancio pubblico presentava in passato, ossia la mancanza di connessione con la struttura organizzativa e con la programmazione, e la mancanza di confronto tra previsione e risultati con la conseguenza di avere una scarsa conoscenza delle conseguenze dei diversi modelli di gestione.29
Riprendendo quindi le diverse finalità del bilancio di previsione, identificate all’interno dello stesso principio, si nota la rilevanza che tale documento assume. Tali finalità sono:
• politico-amministrativa in quanto consente l’esercizio delle prerogative di indirizzo e di controllo che gli organi di governance esercitano sull’organo esecutivo, ed è lo strumento fondamentale per la gestione amministrativa nel corso dell’esercizio. Questa viene esercitata dal Consiglio attraverso l’approvazione del bilancio stesso;
• di programmazione finanziaria poiché descrive finanziariamente le informazioni necessarie a sostenere le amministrazioni pubbliche nel processo di decisione politica, sociale ed economica;
• di destinazione delle risorse a preventivo attraverso la funzione
autorizzatoria, connessa alla natura finanziaria del bilancio;
• di verifica degli equilibri finanziari nel tempo e, in particolare, della copertura delle spese di funzionamento e di investimento programmate. • informative in quanto fornisce informazioni agli utilizzatori interni
(consiglieri ed amministratori, dirigenti, dipendenti, organi di revisione, ecc.) ed esterni (organi di controllo, altri organi pubblici, fornitori e creditori, finanziatori, cittadini, ecc.) in merito ai programmi in corso di
29 Lodetti L., Il sistema di contabilità dell’ente locale, in Lodetti L., Zangrandi A. (a cura di), Bilancio, programmazione e controllo negli enti pubblici, Milano, Otto/Novecento Editore, 1999.
32 realizzazione, nonché in merito all’andamento finanziario della amministrazione.
Il bilancio rappresenta quindi un tassello fondamentale del processo di programmazione dell'attività dell’ente, in quanto deve rappresentare con chiarezza non solo gli effetti contabili delle scelte assunte ma anche la loro motivazione e coerenza con il programma politico dell’amministrazione, con il quadro economico-finanziario e con i vincoli di finanza pubblica.
Inoltre, da un punto di vista sostanziale, tali previsioni, definite anche come rilevazioni preventive, permettono di responsabilizzare maggiormente i soggetti della struttura verso lo svolgimento dei programmi rivolti al raggiungimento degli obiettivi che sono stati loro assegnati; mentre, da un punto di vista formale, consentono di autorizzare l’acquisizione e l’assegnazione delle risorse necessarie.30
Passando adesso all’analisi della struttura del bilancio di previsione finanziario, questa prevede l’esposizione separata dell’andamento delle entrate e delle spese riferite ad un orizzonte temporale di almeno un triennio.
Le previsioni di competenza finanziaria vengono elaborate in coerenza al principio generale n.1631, e rappresentano le entrate e le spese che si prevedono esigibili in ciascuno degli esercizi considerati, anche se la relativa obbligazione è sorta in esercizi precedenti.
Le previsioni di entrata sono classificate, secondo le modalità indicate all’art. 15 del D.Lgs 23 giugno 2011, n.118, in:
a) titoli, definiti secondo la fonte di provenienza delle entrate;
b) tipologie, definite in base alla natura delle entrate, nell’ambito di ciascuna fonte di provenienza.
30 Ponzo S., Il sistema delle informazioni per la pianificazione e il controllo nelle pubbliche amministrazioni, Milano, Giuffrè, 2009.
31Tale principio, denominato Principio della competenza finanziaria, costituisce il criterio di imputazione
agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive (accertamenti e impegni). Tutte le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive, che danno luogo a entrate e spese per l’ente, devono essere registrate nelle scritture contabili quando l’obbligazione è perfezionata, con imputazione all’esercizio in cui l’obbligazione viene a scadenza. È, in ogni caso, fatta salva la piena copertura finanziaria degli impegni di spesa giuridicamente assunti a prescindere dall’esercizio finanziario in cui gli stessi sono imputati.
33 Tali previsioni rappresentano quanto l’amministrazione ritiene di poter ragionevolmente accertare in ciascun esercizio, nel rispetto dei principi contabili generali dell’attendibilità e della congruità, e rappresenta contabilmente il programma che l’organo di vertice assegna all’organo esecutivo per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di funzionamento e di investimento. (fig.3)
Le previsioni di spesa, invece, sono classificate, secondo le modalità indicate all’art. 14 del D.Lgs 23 giugno 2011, n.118, in:
a) missioni, che, come già riportato precedentemente, rappresentano le principali funzioni e gli obiettivi strategici perseguiti dagli enti locali, che sono definite in relazione al riparto delle competenze di cui agli articoli 117 e 118 della Costituzione;
b) programmi, che rappresentano gli aggregati omogenei di attività necessarie per perseguire gli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni, e che sono a loro volta articolati in titoli di spesa.
In particolare, i programmi di spesa sono articolati nei titoli di spesa sotto riportati (fig.4), i quali, se presentano importo pari a 0, possono non essere indicati nello schema di bilancio (fig.5)
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Figura 4: Titoli di Spesa
TITOLO 1 Spese correnti
TITOLO 2 Spese in conto capitale
TITOLO 3 Spese per incremento di attività finanziarie TITOLO 4 Rimborso di prestiti
TITOLO 5 Chiusura anticipazioni da istituto tesoriere/cassiere TITOLO 7 Spese per conto terzi e partite di giro.
Figura 5: Schema di bilancio di previsione – parte spesa
Fonte: D.Lgs 118/2011, allegato 9
Anche le previsioni di spesa, come ribadito dal principio applicato concernente la programmazione, sono predisposte nel rispetto dei principi contabili generali della veridicità e della coerenza, tenendo conto dei riflessi finanziari delle decisioni descritte nel documento di programmazione.
Il bilancio di previsione si conclude con più quadri riepilogativi, secondo gli schemi previsti dall'allegato n. 9 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. Tra questi si rilevano in modo particolare:
• il quadro generale riassuntivo, in cui vengono indicate le previsioni complessive del bilancio in termini di competenza e di cassa;
35 • il prospetto degli equilibri di bilancio, che consente di verificare la sussistenza degli equilibri interni di bilancio per ciascuno degli esercizi considerati.
Prima di passare agli aspetti relativi all’approvazione di tale documento, è necessario, secondo il parere di chi scrive, soffermare l’attenzione su una particolare funzione attribuita al bilancio di previsione. Infatti, come sopra riportato, il bilancio permette la “destinazione delle risorse a preventivo attraverso
la funzione autorizzatoria”.
Infatti, come definito al comma 2 dell’art. 164 del TUEL, il bilancio di previsione ha carattere autorizzatorio, costituendo limite, per ciascuno degli esercizi considerati:
a) agli accertamenti e agli incassi riguardanti le accensioni di prestiti; b) agli impegni e ai pagamenti di spesa. Non comportano limiti alla gestione le previsioni riguardanti i rimborsi delle anticipazioni di tesoreria e le partite di giro.
Questo quindi esprime i valori delle entrate e delle uscite che si prevede si verificheranno nel corso dell’anno successivo, valori che sono vincolo giuridico- amministrativo a realizzare quelle entrate e quelle uscite, sia per l’organo politico, che approva il bilancio, che per l’organo amministrativo, che è chiamato a gestirlo32.
Questa particolare funzione soddisfa quindi due differenti esigenze. La prima riguarda la possibilità di controllare la spesa pubblica, in quanto le previsioni delle entrate e delle spese costituiscono il limite massimo entro il quale sviluppare la gestione, in secondo luogo permette di controllare che la gestione finanziaria sia realizzata secondo quanto programmato.
Per quanto concerne il processo di approvazione, l’allegato 4/1 al D.Lgs 118/2011 prevede che entro il 15 novembre di ogni anno la Giunta è tenuta ad approvare lo
32 Lodetti L., Il sistema di contabilità dell’ente locale, in Lodetti L., Zangrandi A. (a cura di), Bilancio, programmazione e controllo negli enti pubblici, Milano, Otto/Novecento Editore, 1999.
36 schema della delibera del bilancio di previsione finanziario. Questo viene poi sottoposto al Consiglio, il quale provvede entro il 31 dicembre all’approvazione.