Oltre a informazioni di tipo contabile, il sistema informativo dovrebbe dotarsi, allo scopo ultimo di verificare complessivamente il livello di efficienza ed efficacia della gestione, di un insieme di rilevazioni non monetarie e di tipo quali- quantitativo che siano in grado di consentire un’analisi e una valutazione delle variegate dimensioni del servizio erogato dall’ente, quali ad esempio la qualità erogata, la qualità percepita, il grado di soddisfazione dell’utente. Questi ultimi sono aspetti estremamente rilevanti ai fini di una informativa più esaustiva e di un’efficace azione di controllo; di fatti, secondo il pensiero di Cassandro,
80 l’informativa di cui necessita l’azienda deve porsi come compito non solo quello di esporre i risultati economici e finanziari dell’azienda, ma anche quello, più vasto e più difficile da realizzare, di mostrare i risultati di natura più ampia e di carattere non esclusivamente economico, che rientrano nel concetto di performance aziendale.70
Per queste ragioni l’ente si deve dotare di un insieme di indicatori, dove per indicatore si intende una “grandezza, indistintamente un valore assoluto o un rapporto, espressa sotto forma di numero, volta a favorire la rappresentazione di un fenomeno relativo alla gestione aziendale che sia meritevole d’attenzione da parte di un qualsiasi portatore di interesse interno (amministratori, management) e/o esterno (residenti, imprenditori, organizzazioni sindacali, ecc.) all’azienda, non rappresentabile attraverso i dati contabili (non ulteriormente elaborati).”71 Di fatti essi consentono:
• da un lato di fornire una rappresentazione più comprensibile delle complesse operazioni aziendali rilevate dalla contabilità finanziaria ed economico-patrimoniale, e si fa in questo caso riferimento alla categoria di indicatori denominati finanziari, patrimoniali, e di equilibrio economico di minimo72 (indicatori contabili);
• dall’altro lato di fornire informazioni aggiuntive circa tutti quegli aspetti che non sono rilevati contabilmente, ma che destano interessa da parte dei portatori di interesse interni ed esterni (indicatori extracontabili).
Un sistema informativo limitato alle sole rilevazioni contabili quindi non riuscirebbe di per sé ad essere utile a rialimentare il processo decisionale interno all’ente, né tanto meno sarebbe in grado di fornire informazioni utili agli stakeholders esterni interessati a conoscere ciò che l’amministrazione si propone di fare o ha fatto a loro diretto beneficio.
70 Farneti G., Mazzara L., Savioli G., Il sistema degli indicatori negli enti locali, Torino, Giappichelli, 1996. 71 Farneti G., Il “nuovo” sistema informativo delle aziende pubbliche, Milano, Francoangeli, 2004. 72 Questi indicatori riguardano la conoscenza del grado di copertura dei costi per mezzo delle entrate riferite
a ciascun servizio attraverso, appunto, il rapporto tra costi e ricavi rilevati nel sistema di contabilità economico-patrimoniale.
81 In sintesi quindi, un adeguato sistema di indicatori può essere classificato secondo quanto indicato dal seguente schema.
Fig. 10: Una possibile classificazione degli indicatori
Fonte: Farneti, 2004
Sulla base di questa classificazione possiamo innanzitutto notare come i dati contabili siano necessari per determinare gli indicatori di efficienza, intesi appunto come il rapporto tra risorse impiegate (input) e prestazioni erogate (output). In questo caso, mentre gli input, in termini di risorse consumate e quindi di costi, sono appunto rilevati tramite il sistema contabile economico-patrimoniale, gli output, al contrario di come accade nelle aziende private, non sono rilevati dallo stesso sistema contabile attraverso i ricavi/proventi; pertanto la loro misurazione dovrà avvenire in via extracontabile attraverso la predisposizione di indicatori che siano in grado di cogliere sia gli aspetti quantitativi che qualitativi.
Per quanto riguarda invece gli indicatori di efficacia, essendo volti a fornire informazioni circa la capacità dell’ente di raggiungere gli obiettivi del sistema aziendale, e di soddisfare i bisogni della collettività, anche essi, per essere determinati, necessitano di informazioni extracontabili. Infatti, l’efficacia più essere analizzata sotto diverse dimensioni: una quantitativa, in termini sia di grado di realizzazione dei programmi (efficacia interna o gestionale) che di grado di soddisfazione della domanda espressa (efficacia esterna); e una qualitativa, in
INDICATORI CONTABILI • Finanziari • Patrimoniali • Eq. Economico • INDICATORI EXTRACONTABILI • Output • Efficienza • Efficacia RILEVAZIONI CONTABILI
82 termini invece di gradimento qualitativo del servizio da parte dell’utenza e di utilità sociale prodotta. Inoltre, si può valutare l’efficacia anche facendo riferimento all’impatto che le politiche pubbliche hanno avuto sulla collettività, ossia la capacità di queste di generare cambiamenti socialmente apprezzabili nelle abitudini dei cittadini; si parla in questo caso di efficacia sociale o outcome. Per disporre di tali informazioni il sistema informativo dovrà quindi comprendere un sistema idoneo di indicatori, che in via generale, può essere scomposto nelle seguenti categorie:
1. indicatori di contesto, che permettono di ottenere informazioni quali‐ quantitative circa le principali variabili socio‐demografiche, economiche e ambientali e circa le tendenze che caratterizzano il territorio di riferimento. Al loro interno possono essere distinti infatti:
- indicatori territoriali; - indicatori demografici; - indicatori di domanda.
2. indicatori di struttura, che forniscono informazioni sulle condizioni interne dell’ente e sull’insieme di risorse disponibili; tra cui possono essere indicati:
- indicatori di accessibilità;
- indicatori di dotazione organica; - indicatori di dotazione strumentale.
3. Indicatori di gestione, che invece quantificano l’intera attività dell’organizzazione e definiscono, sia in termini quantitativi che qualitativi, i servizi che l’ente eroga. Si distinguono infatti in:
- indicatori di processo; - indicatori di risultato.
Rispetto proprio a quest’ultima categoria, gli indicatori di risultato, è necessario secondo il parere di chi scrive, approfondirne un aspetto. Questi infatti possono analizzare il servizio sotto diversi parametri, tra cui per esempio:
- quantità; - qualità;
83 - tempi di realizzazione;
- localizzazione sul territorio.
Tra questi, la qualità del servizio erogato, assume un ruolo estremamente importante, proprio in relazione al raggiungimento di obiettivi di efficacia esterna. Nel processo di modernizzazione che si è avviato nella pubblica amministrazione a partire dagli anni ’90 infatti, il tema della qualità dei servizi ed il ruolo del cittadino come risorsa strategica hanno assunto una posizione centrale.
Per rispondere alle esigenze e i bisogni dei cittadini, che sono in continua evoluzione, non è più sufficiente realizzare output dotati di una perfetta rispondenza alle specifiche tecniche; è necessario invece che i servizi erogati rispondano effettivamente alle richieste e alle aspettative degli utenti.
Innanzitutto, prima di evidenziare le esigenze informative che ne derivano, è necessario definire il concetto di qualità. Secondo quanto affermato dall’American Society for Quality Control (ASQC), la qualità, in termini astratti, può essere definita come la globalità degli aspetti e delle caratteristiche di un prodotto/servizio da cui dipendono le sue capacità di soddisfare completamente un dato bisogno: caratteristiche fisiche, aspetto, durata, utilizzabilità, affidabilità, praticità, ecc.. Tale concetto quindi non si riferisce solo alle caratteristiche tecniche e misurabili, ma comprende anche la sfera dei bisogni, delle attese e dei desideri degli utenti. Per queste ragioni la qualità ha assunto un carattere multidimensionale; si può parlare infatti di tale concetto riferendoci ai seguenti aspetti73:
1. qualità prevista o attesa, che rappresenta il livello minimo di qualità del servizio che i clienti si aspettano;
2. qualità progettata, che riguarda principalmente la definizione degli elementi caratteristici del servizio;
3. qualità erogata, che esprime il livello di qualità del servizio effettivamente prodotto rispetto a quanto fosse stato progettato;
73 Farneti G., Il “nuovo” sistema informativo delle aziende pubbliche, Milano, Francoangeli, 2004, pp.177-
84 4. qualità percepita, che rappresenta la valutazione della qualità del servizio da parte dell’utente, e quindi il grado effettivo di soddisfacimento del bisogno. Questa dipenderà quindi dallo scostamento tra le percezioni relative al servizio erogato e le attese da parte dell’utenza;
5. qualità paragonata, che si determina attraverso un’analisi che può essere estesa alle aziende pubbliche e private concorrenti, ed è finalizzata alla determinazione delle cause che provocano uno scostamento tra quanto offerto dal proprio ente e quanto realizzato dalle organizzazioni concorrenti.
Le dimensioni principali del concetto di qualità alle quali l’ente dovrà porre necessariamente attenzione sono quindi la qualità attesa e quella percepita.
In tal senso allora, per poter innanzitutto avere informazioni circa gli aspetti qualitativi attesi dall’utenza, è necessario avere un sistema informativo che permetta di monitorare costantemente i bisogni dei cittadini sotto tre diversi punti di vista:
• bisogni impliciti, ossia quelle esigenze per cui l’utente ritiene che la loro soddisfazione debba essere scontata;
• bisogni espressi, cioè quei particolari aspetti che l’utente non ritiene che siano sicuramente compresi nel servizio, ma che desidera avere e che richiede quindi in maniera palese;
• bisogni latenti, ossia elementi del servizio che il cittadino non conosce ma che si presume gradirebbe se gli fossero offerti.
Dall’altro lato, per ottenere informazioni circa il soddisfacimento dei bisogni, e quindi in termini di qualità percepita, è necessario implementare degli strumenti di misurazione, monitoraggio e controllo della qualità. In questo caso è infatti necessario identificare i fattori critici di successo dei vari servizi erogati, e su di essi creare degli indicatori. Per esempio, relativamente ai servizi scolastici, possono essere considerati fattori critici di successo la pulizia e la sicurezza dei locali, la professionalità degli insegnanti, le attrezzature e servizi interni alla scuola ecc. Questi permettono quindi di monitorare e valutare gli andamenti qualitativi nel tempo e nello spazio; nel tempo, in quanto permettono di verificare da un lato
85 la direzione verso cui si dirigono le performances dell’amministrazione a parità di condizioni di gestione, e dall’altro, l’incidenza di specifiche politiche della qualità in un arco temporale definito; nello spazio, invece, consentono di effettuare delle comparazioni tra amministrazioni diverse, creando così anche uno stimolo di tipo competitivo al miglioramento della qualità dei servizi offerti74. Si parla in quest’ultimo caso della tecnica del benchmarking.
Inoltre, tra gli strumenti a disposizione in questo ambito rientrano anche una serie di tecniche più ampie, definite di custumer satisfaction, che consistono in75:
• verifiche sui fattori della produzione, per cercare di ridurre preventivamente gli eventuali rischi che si possono manifestare durante il processo di erogazione;
• indagini sulla soddisfazione dell’utenza, condotte attraverso ricerche svolte su campioni; oppure attraverso l’istituzione di osservatori che sono rivolti alla costante raccolta e valutazione dei reclami e dei suggerimenti espressi volontariamente dall’utenza;
• analisi dei fattori critici di successo o di insuccesso, tramite lo studio degli incidenti, ossia eventi che si sono manifestati in maniera difforme da quella prevista, come per esempio i disservizi.
Le indagini campionarie o i sondaggi, che possono quindi essere svolti non solo per valutare la soddisfazione degli utenti, ma anche preventivamente per individuare le esigenze e le tre categorie di bisogni sopra elencati, si possono realizzare tramite:
- questionari inviati per posta (tradizionale o elettronica); - interviste telefoniche;
- interviste dirette individuali o di gruppo.
È fondamentale in questo caso, affinché le rilevazioni di questo genere siano efficaci, che siano rispettati i principali requisiti di significatività e rappresentatività statistica del campione.
74 Anselmi L, Del Bene L, Donato F., Giovannelli L., Marinò L., Zuccardi Merli M., “Il controllo di gestione nelle amministrazioni pubbliche, Rimini, Maggioli Editore, 1997.
86 L’utilizzo delle suddette tecniche e la predisposizione di un sistema di indicatori di qualità permettono di rispondere alle seguenti esigenze:
- monitoraggio delle aree e dei fattori critici della qualità;
- diagnosi dei processi ed evidenziazione dei punti di forza e di debolezza; - supportare il processo decisionale.
Per concludere quindi, predisporre un idoneo sistema di indicatori consente all’ente di avere un sistema informativo efficace in grado di fornire dati e informazioni di varia natura a seconda dei diversi fabbisogni conoscitivi.
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3 Il caso del Comune di Pisa
Il presente studio, dopo aver descritto il processo di pianificazione e controllo previsto dalla normativa per gli enti locali, e aver esposto gli strumenti necessari a tal fine, si pone l’obiettivo di andare ad analizzare e verificare come e se tale processo sia stato implementato all’interno di un ente locale di non piccole dimensioni, rappresentando Pisa il quinto comune per popolazione della Toscana. Grazie allo svolgimento di un’esperienza pratica al suo interno, è stato infatti possibile acquisire consapevolezza di come tale processo sia stato impostato; così, nel presente capitolo si procederà ad esporre gli elementi che lo caratterizzano analizzando le sue singole fasi e i diversi strumenti utilizzati, ed evidenziando inoltre eventuali aspetti positivi o negativi del sistema.