Il processo di pianificazione e controllo sopra delineato, oltre che rappresentare lo strumento principe per indirizzare la gestione dell’ente, ma più in generale di qualsiasi organizzazione aziendale, permette appunto di andare a misurare quelli che sono stati i risultati della gestione, ma più precisamente permette di valutare la cosiddetta performance. Molto spesso le nozioni di risultato e performance vengono assimilate, ma effettivamente tra le due esiste un una sottile distinzione: la performance infatti costituirebbe non solo un’operativizzazione tangibile del risultato, che rimarrebbe un concetto più ampio, ma anche un concetto dinamico, in quanto includerebbe sia l’esito finale dell’azione, il risultato appunto, sia le condizioni e le modalità di realizzazione di tale esito, in particolare l’efficienza e l’efficacia.40
Misurare quindi questo aspetto non significa determinare solamente il risultato raggiunto in relazione agli obiettivi programmati, ma vuol dire andare a misurare anche la capacità di una qualsiasi organizzazione, pubblica o privata, di soddisfare i bisogni per i quali la stessa è stata istituita, e quindi misurare anche la capacità di creare valore per l’utente. Riguardo a quest’ultimo concetto è necessario aprire una parentesi, in quanto esso differisce a seconda del contesto di riferimento: mentre nelle aziende private l’obiettivo principale è quello di creare valore per i propri azionisti, essenzialmente in termini economici, per quanto riguarda le
39 Art. 148-bis. Rafforzamento del controllo della Corte dei Conti sulla gestione finanziaria degli enti locali. 40 Tanda P., Controlli amministrativi e modelli di governance della Pubblica Amministrazione, Torino,
52 organizzazioni pubbliche, queste, per essere efficienti ed efficaci, devono rispondere oltre che a logiche economiche anche a logiche politiche, ai valori prevalenti nella società civile, ai bisogni dei cittadini e di tutti gli altri stakeholders. Infatti, si parla in questo caso della capacità dell’ente di creare il cosiddetto valore pubblico. Riconosciuto il fatto che quest’ultimo comprende diverse componenti, non è possibile determinare un paradigma univoco che lo identifichi, occorre al contrario trovare una definizione sufficientemente ampia. Secondo Mark Moore, il quale ha presentato il concetto di valore pubblico per la prima volta nel 1995, con il lavoro Creating Public Value, tale definizione non può essere di natura valoriale, perché assumerebbe connotazioni di carattere ideologico e dunque unilaterali, ma va ricondotta ad un modello operativo al cui interno ogni attore possa attribuire agli oggetti il significato culturale e ideale che ritiene più opportuno. In altri termini, il valore pubblico non si misura in base alla natura dell’azione pubblica, ma in base alla capacità dell’attore pubblico di essere efficace ed efficiente nel condurre le azioni pubbliche, a prescindere dal loro orientamento. In ragione di quanto appena esposto, parlare di misurazione delle performances all’interno della pubblica amministrazione risulta quindi alquanto complesso. La causa principale risiede proprio nelle peculiarità istituzionali che caratterizzano tale settore. Di fatto al suo interno vengono svolte attività estremamente eterogenee tra di loro, che implicano a loro volta diversità nei processi operativi, nelle tipologie e nelle modalità di impiego dei fattori produttivi e nelle implicazioni organizzative che ne derivano; le prestazioni possono essere cedute in modalità diverse, creando così difficoltà nell’andare a misurare il valore creato, e allo stesso tempo queste, essendo nella maggior parte dei casi prestazioni immateriali e complesse, sono di difficile misurazione anche in termini di output.
Nonostante la presenza di molte problematiche, la misurazione delle performances in ambito pubblico ha assunto negli ultimi tempi una forte rilevanza, soprattutto in ragione della particolare missione istituzionale che tale settore persegue. La funzione di soddisfacimento di bisogni individuali e collettivi, la promozione del benessere sociale ed economico della comunità servita, la molteplicità di interessi che gravitano intorno alle pubbliche amministrazioni, la cui tutela implica un
53 adeguato livello di conoscenza, rendono la misurazione delle performances fattore indispensabile.41
Su questi concetti, come abbiamo già potuto constatare, si è concentrato anche il legislatore, introducendo il concetto di performance per la prima volta nell’ambito del settore pubblico attraverso l’emanazione del già nominato D.Lgs del 27 Ottobre 2009, n. 150 (c.d. riforma Brunetta.). Con essa si è infatti introdotto il nuovo modello di governance pubblica, in cui prevale un orientamento non solo volto alla misurazione delle performances (performance measurement) ma soprattutto diretto alla loro gestione (performance management).
Secondo quanto disposto dalla normativa vigente innanzitutto la performance viene definita come il contributo (risultato e modalità di raggiungimento del risultato) che un soggetto (organizzazione, unità organizzativa, team , singolo individuo) apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e degli obiettivi per i quali l’organizzazione è stata costituita42; inoltre si chiarisce che “la misurazione e la valutazione della performance sono volte al miglioramento della qualità dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche, nonché alla crescita delle competenze professionali, attraverso la valorizzazione del merito e l'erogazione dei premi per i risultati perseguiti dai singoli e dalle unità organizzative in un quadro di pari opportunità di diritti e doveri, trasparenza dei risultati delle amministrazioni pubbliche e delle risorse impiegate per il loro perseguimento”43.
Oltre all’istituto della performance, il legislatore ha infatti previsto anche un nuovo sistema di incentivazione basato sul merito, con il fine di ridimensionare alcune disfunzioni strutturali tipiche della pubblica amministrazione. Questa infatti, non partecipando al libero mercato, non subisce la concorrenza di altri soggetti e conseguentemente non ha l’incentivo, oltre che a migliorare i propri prodotti/servizi, a programmare, controllare e verificare le fasi della produzione e
41 Del Bene L., Lineamenti di pianificazione e controllo per le amministrazioni pubbliche, Torino,
Giappichelli, 2008.
42 CIVIT, Delibera n.89/2010, Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione delle performance.
54 i relativi risultati. Per rimediare a ciò la suddetta riforma ha cercato di implementare un sistema nel quale la valutazione della performance (individuale e collettiva) e la trasparenza degli atti, delle valutazioni e dei risultati tendono a surrogarsi alla concorrenza di mercato, tipica del settore privato, al fine di assurgere al ruolo di efficaci stimoli al continuo miglioramento dell’efficienza e della qualità dei servizi pubblici. 44
Per le suddette ragioni è stato quindi previsto un ciclo di gestione delle performances; l’art. 4 dispone infatti che le amministrazioni pubbliche sono tenute a sviluppare, in maniera coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione finanziaria e del bilancio, il ciclo di gestione della performance. Questo deve essere articolato nelle seguenti fasi:
1. a livello preventivo definizione e assegnazione degli obiettivi (strategici pluriennali ed operativi annuali) che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori, tenendo conto anche dei risultati conseguiti nell'anno precedente, come documentati e validati nella relazione annuale sulla performance;
2. collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;
3. monitoraggio in corso di esercizio delle performances rispetto agli obiettivi programmati e, ove necessario, attivazione di eventuali interventi correttivi; 4. a consuntivo, misurazione e valutazione della performance, organizzativa e
individuale;
5. utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito; 6. rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico- amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi di controllo interni ed esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.
Programmazione, misurazione, controllo, valutazione e comunicazione sociale della performance devono avvenire con riferimento a due dimensioni: una organizzativa e l’altra individuale.
44 Tanda P., Controlli amministrativi e modelli di governance della Pubblica Amministrazione, Torino,
55 Riferendosi adesso al primo caso e tralasciando gli aspetti relativi alla performance individuale, in quanto questa non è la sede idonea per prendere in analisi tale argomento, l’art. 8 del decreto in analisi, dispone che gli ambiti della performance organizzativa oggetto di misurazione riguarderanno:
a) l'attuazione di politiche e il conseguimento di obiettivi collegati ai bisogni e alle esigenze della collettività;
b) l'attuazione di piani e programmi, ovvero la misurazione dell'effettivo grado di attuazione dei medesimi, nel rispetto delle fasi e dei tempi previsti, degli standard qualitativi e quantitativi definiti e del livello previsto di assorbimento delle risorse;
c) la rilevazione del grado di soddisfazione dei destinatari delle attività e dei servizi anche attraverso modalità interattive;
d) la modernizzazione e il miglioramento qualitativo dell'organizzazione delle competenze professionali e la capacità di attuazione di piani e programmi; e) lo sviluppo qualitativo e quantitativo delle relazioni con i cittadini, i soggetti
interessati, gli utenti e i destinatari dei servizi, anche attraverso lo sviluppo di forme di partecipazione e collaborazione;
f) l'efficienza nell'impiego delle risorse, con particolare riferimento al contenimento ed alla riduzione dei costi, nonché all'ottimizzazione dei tempi dei procedimenti amministrativi;
g) la qualità e la quantità delle prestazioni e dei servizi erogati;
h) il raggiungimento degli obiettivi di promozione delle pari opportunità. Ai fini della concretizzazione del ciclo di gestione della performance sono stati introdotti inoltre due strumenti: il Piano della Performance (PdP) e la Relazione sulla Performance (RsP).
Al fine di assicurare la qualità, comprensibilità ed attendibilità dei documenti di rappresentazione delle performances, le amministrazioni, sono infatti tenute a redigere e a pubblicare ogni anno:
• entro il 31 gennaio, il Piano della Performance, che rappresenta un ulteriore documento programmatico triennale, in quanto individua gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi e definisce, con riferimento
56 agli obiettivi finali ed intermedi ed alle risorse, gli indicatori per la misurazione e la valutazione delle performances dell’amministrazione, nonché gli obiettivi assegnati al personale dirigenziale e i relativi indicatori;
• entro il 30 giugno, la Relazione annuale sulla performance. Al suo interno vengono evidenziati a consuntivo, con riferimento all’anno precedente, i risultati raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse, e gli eventuali scostamenti. Tale documento costituisce lo strumento attraverso cui l’amministrazione rendiconta agli stakeholders, interni ed esterni, i risultati ottenuti nel corso dell’anno precedente, concludendo in tal modo il ciclo di gestione delle performances. Inoltre, lo stesso rappresenta anche il presupposto sia per l’attribuzione delle responsabilità sia per il riconoscimento dei premi. Per concludere, è opportuno indicare anche i soggetti coinvolti all’interno del ciclo di gestione delle performances, in quanto con l’introduzione della Riforma Brunetta è stato istituito un nuovo organo, che ha assunto in tale processo una forte rilevanza: l’Organismo Indipendente di Valutazione (OIV).
Si tratta di un organo collegiale, normalmente costituito da tre componenti di elevata professionalità, il quale esercita le seguenti attività45:
a) monitora il funzionamento complessivo del sistema della valutazione, della trasparenza e integrità dei controlli interni ed elabora una relazione annuale sullo stato dello stesso, anche formulando proposte e raccomandazioni ai vertici amministrativi;
b) comunica tempestivamente le criticità riscontrate ai competenti organi interni di governo ed amministrazione, nonché alla Corte dei conti e al Dipartimento della funzione pubblica;
c) valida la Relazione sulla performance, a condizione che la stessa sia redatta in forma sintetica, chiara e di immediata comprensione ai cittadini e agli
57 altri utenti finali e ne assicura la visibilità attraverso la pubblicazione sul sito istituzionale dell'amministrazione;
d) garantisce la correttezza dei processi di misurazione e valutazione con particolare riferimento alla significativa differenziazione dei giudizi nonché dell'utilizzo dei premi, nel rispetto del principio di valorizzazione del merito e della professionalità;
e) propone, all'organo di indirizzo politico-amministrativo, la valutazione annuale dei dirigenti di vertice e l'attribuzione ad essi dei premi;
f) è responsabile della corretta applicazione delle linee guida, delle metodologie e degli strumenti predisposti dal Dipartimento della funzione pubblica;
g) promuove e attesta l'assolvimento degli obblighi relativi alla trasparenza e all'integrità di cui al presente Titolo;
h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità. In sostanza all’OIV sono stati attribuiti dei compiti effettivamente strumentali al funzionamento dell’intero processo di pianificazione e controllo, in quanto spetta ad esso garantire la definizione e l’esecuzione del ciclo di gestione delle performances. Il decreto gli ha attribuito infatti una funzione di controllo interno delle performances, tanto che l’OIV è andato a sostituire quelli che precedentemente venivano denominati servizi di controllo interno.
Infine, oltre ad esso, intervengono in tale processo anche altri soggetti:
• l’Autorità Nazionale Anticorruzione, che ha sostituito la precedente Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche (ex CIVIT). Essa, operando in posizione di autonomia e di indipendenza, definisce le linee guida per l’applicazione dei principi della riforma stessa;
• l’organo di indirizzo politico-amministrativo, che ha il compito di promuovere la cultura della responsabilità per il miglioramento delle performances, del merito, della trasparenza e dell’integrità. In particolare, sono compiti di tale organo emanare le direttive generali contenenti gli indirizzi strategici, verificare il loro conseguimento e definire gli strumenti
58 a ciò necessari (PdP e RsP). In ambito locale quindi, il Consiglio quindi delinea i principi guida e la Giunta ha il compito di attuarli tramite lo svolgimento delle proprie funzioni esecutive.
• i dirigenti, i quali intervengono in tutte le fasi del ciclo di gestione delle performance come responsabili del raggiungimento degli obiettivi programmati, infatti gestiscono le risorse loro assegnate al fine di conseguire gli obiettivi derivanti dagli orientamenti della Giunta.46
46 Bigoni M., Il performance measurement negli enti locali: strumenti innovativi nella prospettiva economico-aziendale, Milano, Giuffrè, 2013.
59
2 Le componenti strutturali del sistema di pianificazione e
controllo
Nel precedente capitolo è stata trattata la componente dinamica del sistema di pianificazione e controllo, ossia il processo, individuando appunto le principali fasi e le relative attività. Oltre ad esso però, questo sistema (da ora in avanti PeC) necessita di altri due elementi fondamentali e strumentali al suo funzionamento:
• la struttura organizzativa, che rappresenta l’architettura delle responsabilità economiche e si concretizza nel disegno di un insieme organico di centri di responsabilità;
• il sistema informativo, che invece costituisce l’insieme di strumenti a supporto del processo decisionale, e che può essere scomposto in sistema informativo contabile ed extracontabile.