Prima di entrare nello specifico, è necessario secondo il parare di chi scrive, fare un piccolo excursus su come sia stato introdotto e su come si sia sviluppato il sistema di pianificazione e controllo all’interno del Comune di Pisa. Attraverso alcune interviste condotte agli operatori interni all’ente è stato quindi possibile acquisire le seguenti informazioni.
Il comune di Pisa è sempre stato attento ad adempiere prontamente alle riforme in tema di pianificazione e controllo ed infatti, all’inizio degli anni 2000, era già presente uno specifico ufficio preposto a tali attività, denominato “Programmazione e controllo”.76
Nonostante questo, il percorso di introduzione sostanziale, e non meramente formale, del processo in oggetto è stato molto lento e a tratti altalenante. Di fatti, gli strumenti obbligatori, quali la Relazione Previsionale e Programmatica (RPP), il Peg, i Bilanci, ecc., venivano correttamente predisposti; ma il primo effettivo
76 Le informazioni acquisite tramite interviste fanno riferimento ad un periodo compreso dal 2000 ad oggi,
in quanto, a causa del cambiamento del personale interessato, non è stato possibile ottenere informazioni antecedenti.
88 lavoro, con cui l’ufficio preposto cercò di impostare un idoneo sistema di controllo gestionale, venne avviato solamente all’incirca tra il 2003 e il 2004. Dopo aver effettuato una prima mappatura delle attività dell’ente, ed averle assegnate alle varie direzioni, su di esse vennero costruiti degli indicatori in modo tale da avere delle prime informazioni, esclusivamente quantitative, sull’azione amministrativa. Nonostante ciò l’ente, e più in particolare i soggetti responsabili di tali sistemi, erano ancora in uno stato altamente confusionale; la loro attività di controllo gestionale era limitata e molto spesso scoordinata, le competenze a riguardo non erano effettivamente idonee, e quindi, nonostante lo sforzo di avviare tale sistema, questo non decollò.
Nel 2009, in seguito al cambiamento dei responsabili dell’ufficio di programmazione e controllo, questi cercarono di fare un passo in avanti, provando a migliorare il processo di mappatura avviato precedentemente, con l’obiettivo di identificare prima i vari servizi erogati dall’ente, sia interni che esterni, e poi, sulla base di questi, identificare le relative attività. L’obiettivo era quello di impostare una gestione per processi superando l’impostazione funzionale, con l’intento finale di poter avere gli strumenti necessari per avviare la contabilità analitica, e in particolare, riuscire a determinare i costi dei servizi. Infatti, nonostante la legge avesse già introdotto la contabilità economico-patrimoniale, il fatto che questa disponesse che l’ente potesse decidere il sistema di contabilità ritenuto più idoneo, e che la contabilità economico-patrimoniale dovesse essere implementata ai solo fini conoscitivi, aveva comportato, come è accaduto nella maggior parte degli enti pubblici, una completa disattenzione nei confronti di tali strumenti.
L’ufficio quindi, in completa autonomia, continuò a studiare regolamenti, leggi e linee guida con il fine di implementare un sistema informativo che permettesse di raccogliere e conservare le informazioni sulla gestione, soprattutto in ragione del fatto che nell’ente non fosse presente alcun software adeguato a tali scopi.
Inoltre, secondo il parere di chi scrive, il problema principale fu di tipo culturale: tali argomenti, seppur accolti dal solo punto di vista formale, non vennero recepiti nella loro veste di strumenti fondamentali, non furono afferrati i benefici che potevano derivare da un’adeguata implementazione del processo; inoltre le
89 tecniche manageriali, tipiche delle aziende private, che dovevano essere implementate per eseguire la programmazione e il controllo di gestione non erano conosciute; quindi seppur l’ufficio cercasse di spingere verso un effettivo miglioramento di tale processo, gli organi politici ed esecutivi non sembravano essere interessati.
Per di più, in seguito all’emanazione del D.Lgs 150/2009, e quindi all’introduzione dell’Organismo Indipendente di Valutazione, l’attenzione si spostò non tanto sull’effettivo fine del processo di pianificazione e controllo, ossia di guidare la gestione amministrativa seguendo i principi dell’efficienza, efficacia ed economicità e di supportare quindi il processo decisionale, ma più che altro si concentrò quasi esclusivamente sull’aspetto valutativo; di conseguenza, soprattutto in fase di controllo di gestione, i risultati ottenuti non venivano interpretati per definire le possibili cause di eventuali scostamenti e quindi per aiutare il successivo momento di programmazione, ma erano, e sono tuttora, sempre secondo il parere di chi scrive, utilizzati quasi esclusivamente al fine di valutare l’azione dei dirigenti. Questo ha creato con il tempo un clima abbastanza punitivo, tanto da far sì che ogni dirigente ponesse l’attenzione ai soli aspetti che lo riguardavano, operando così in maniera non coordinata.
Nonostante questo, la programmazione operativa, pian piano, iniziò ad essere eseguita in modo molto più accurato e a dirigersi verso l’impostazione attuale, andando a definire, per ogni direzione, obiettivi specifici. L’ufficio infatti iniziò ad eseguire degli incontri con i dirigenti e con gli assessori di riferimento per cercare di declinare gli obiettivi strategici, esposti nella RPP, in obiettivi operativi. Infine, un ulteriore problema che ostacolò lo sviluppo del sistema di PeC fu rappresentato dai continui processi di riorganizzazione interna dell’ente; tant’è che, ad esempio, in uno di questi processi la programmazione e il controllo di gestione vennero affidati in maniera separata a due diverse direzioni. Tale situazione fu poi rivista abbastanza tempestivamente, ma questo accaduto porta a riflettere sul fatto, come già evidenziato, di quanto i concetti presi in esame nel presente elaborato non fossero ancora stati compresi, non tanto dagli operatori dello stesso ufficio e dai relativi dirigenti, che pian piano avevano iniziato a capire
90 e a crescere da questo punto di vista, ma soprattutto da parte degli organi politici ed esecutivi.
Attualmente il sistema di pianificazione e controllo si è evoluto ma, sempre sulla base dell’esperienza condotta e di quanto è stato possibile osservare, sono presenti ancora delle criticità; in particolare non risulta essere applicato nessun sistema di contabilità analitica. Proprio per queste ragioni è stato avviato all’interno del Comune un processo di revisione di uno strumento del sistema di PeC, che sarà analizzato nel prossimo capitolo
Di seguito quindi si esporranno i procedimenti che al momento sono implementanti nel Comune di Pisa, ripercorrendo tutto il processo di pianificazione e controllo descritto in via generale nel primo capitolo.