Abbiamo visto come la pianificazione strategica rappresenti il punto di partenza dell’intero processo; è necessario infatti definire gli obiettivi di fondo, le cosiddette linee di indirizzo, sulla base dei quali potranno basarsi le successive decisioni operative. Tutto ciò presuppone però che l’ente conosca effettivamente la direzione verso cui andare; dovrà infatti necessariamente compiere un’analisi degli scenari interni ed esterni.
Per quanto riguarda il Comune di Pisa, nell’ormai relativamente lontano 2007, in occasione dell’avvicinarsi alla scadenza del mandato amministrativo, è stato effettuato uno studio sulle condizioni esterne, non solo del comune stesso, ma dell’intera area pisana, nell’ottica di definire un piano strategico.
Gli obiettivi per cui è stato avviato tale studio, secondo quanto riportato nel piano stesso, possono essere così sintetizzati:
• creare un quadro di riferimento programmatico capace di sopravanzare la durata ordinaria di una consiliatura e di un sindaco, e di proiettarsi più saldamente in futuro di medio/lungo periodo;
91 • mettere ordine, ricucire e coordinare in uno schema unitario gli elementi di programmazione e le scelte fatte fino a quel momento dall’amministrazione comunale;
• aggregare volontà politiche e amministrative che vanno al di là del Comune di Pisa;
• stimolare, per quanto possibile, una serie di potenziali attori (forze imprenditoriali, culturali, sociali, istituzionali, ecc.) a misurarsi con il piano e a intervenire attivamente nella sua realizzazione.
In questo frangente quindi, per rispondere a tali fini, è stata analizzata innanzitutto la situazione riguardante la dinamica demografica, sia per quanto riguarda la sola città di Pisa, sia per quanto riguarda le interazioni e gli scambi, sempre concernenti la popolazione, tra questa e i comuni limitrofi. Inoltre, sono state identificate e analizzate le situazioni delle fasce deboli della popolazione, cioè quelle a più alto rischio di povertà e disagio.
Vennero inoltre valutate anche le caratteristiche dell’economia pisana, e in particolare il tessuto economico-produttivo, individuando quelle che vennero definite le “gambe” del modello economico pisano, ossia:
- il sistema universitario e la ricerca;
- l’azienda sanitaria e il servizio sanitario nel suo insieme; - il turismo;
- un’attività manifatturiera e produttiva orientata alla qualità.
Da queste analisi è scaturito quindi il “Piano strategico di Pisa e del territorio”, in cui sono state identificate sette linee strategiche fondamentali. Per ognuna di esse sono stata poi individuati diversi obiettivi strategici, i quali a loro volta sono stata declinati in azioni progettuali, così come si può notare nell’esempio sottostante (Fig. 11). Infine, per ogni azione, oltre alla descrizione della stessa in linee generali, sono stati indicati anche i soggetti coinvolti, le possibilità di finanziamento e la stima sui tempi di realizzazione, introducendo così aspetti riguardanti le variabili interne; infine sono stati evidenziati anche gli eventuali svantaggi connessi alla non realizzazione degli obiettivi.
92 Figura 11: Scheda generale di una linea Strategica.
1. LA PROMOZIONE DELLA SALUTE, PRIORITÀ E RISORSA
1.1LA SCELTA DI CISANELLO COME “CITTÀ DELLA SALUTE”
- Il completamento del polo ospedaliero-universitario di Cisanello - Realizzazione della nuova viabilità nord-est
- Promozione e potenziamento dei servizi indirizzati al soggiorno sanitario
1.2LE POTENZIALITÀ DELL’AZIENDA OSPEDALIERA TRA MEDITERRANEO E NORD EUROPA
- Pisa baricentrica: la possibilità di politiche sanitarie per fare della salute una risorsa
- L’osservatorio sanitario: unificare la ricerca e l’osservazione nell’ambito sanitario delle grandi istituzioni pisane
1.3 IL RUOLO DELLA RICERCA NEI MODELLI ASSISTENZIALI E NELL’ALTA SPECIALIZZAZIONE
- Una realtà da sviluppare: il polo bio-medicale e degli apparecchi di precisione - I processi di verifica della qualità come asset di una sanità verificabile e verificata - Il potenziamento del ruolo della Società della Salute nella continuità ospedale territorio
e nell’integrazione terapeutica
1.4TRA PARCO DI S.ROSSORE E TERME DI S.GIULIANO: IL COMPLETAMENTO DI UN’AREA TERRITORIALE DELLA SALUTE
- Il benessere oltre la cura: strategie di marketing sanitario per la valorizzazione di un’area a forte vocazione salutistica
- I progetti per fare del parco di San Rossore un centro di riabilitazione multifunzionale Fonte: Per una città di 200mila abitanti. Il Piano strategico di Pisa e del territorio, 2007
Seppur tale analisi risalga ormai a dieci anni fa, questa ha rappresentato, per l’intero periodo, le fondamenta sulle quali si sono basati i successivi documenti di pianificazione. Infatti, questo Piano, oltre che dal primo mandato amministrativo terminato nel 2013, è stato seguito anche dal successivo; per cui anche il Programma di Mandato 2013-2018 si base sulle suddette analisi.
Quest’ultimo quindi, come già chiarito, rappresenta il primo documento pianificatorio all’interno del quale vengono definite le linee programmatiche richiamate dal T.U.E.L., elementi strumentali alla definizione degli obiettivi contenuti nel successivo documento (il DUP). Nonostante quanto appena esposto, il processo di analisi strategica avviato dal Comune di Pisa è stato alquanto valido e capace di rispondere alle esigenze informative per la definizione degli obiettivi strategici. Comunque sia, a parere dello scrivente, sarebbe opportuno che questa tecnica venisse svolta sistematicamente entro un lasso di tempo più breve, in modo tale da conoscere tempestivamente la situazione del contesto esterno ed essere quindi preparati a rispondere alle nuove esigenze; dato che l’ambiente esterno,
93 come ormai più volte ribadito, è caratterizzato sempre di più da un elevato dinamismo.
Analizzando quindi l’ultimo Programma di Mandato pubblicato dal Comune di Pisa, questo è stato predisposto secondo una logica di continuità rispetto a quello precedente; infatti nello stesso documento si dice che esso “rappresenta la saldatura tra molte delle azioni concrete avviate nel quinquennio precedente e diverse proposte innovative che proiettano la città nel futuro”.
Il percorso che ha portato alla sua formazione si è caratterizzato da una serie di tappe tematiche e territoriali e dall’utilizzo della rete locale. I protagonisti di questo percorso infatti non sono stati solo gli amministratori, sono intervenuti altresì le rappresentanze sociali e culturali, personalità significative e cittadini.
Riguardo ai contenuti, questo documento è stato suddiviso in due parti:
• la prima parte contiene quelli che sono stati definiti come obiettivi generali; sono state individuate quindi 5 grandi linee strategiche da seguire durante il mandato, che successivamente vengono declinate in 11 obiettivi strategici;
• la seconda parte invece riporta le varie azioni puntuali per l’attuazione di ogni singolo obiettivo precedentemente riportato.
In realtà quindi, anche se tale documento rientra nei documenti di pianificazione strategica, al suo interno, ovvero nella sua seconda parte, è già avviata anche una programmazione operativa, che però, sempre secondo l’avviso di chi scrive, non può essere ritenuta completamente affidabile, in quanto risulta essere troppo analitica e dettagliata; c’è da considerare inoltre che tale documento deriva anche dai programmi elettorali presentati i vari candidati, e quindi molto spesso il contenuto è influenzato proprio dalle “promesse politiche” effettuate precedentemente.
Dopo di ché, sulla base delle linee programmatiche contenute in tale documento, deve essere elaborato annualmente il Documento Unico di Programmazione, che, secondo quanto dichiarato dallo stesso Comune di Pisa, “ha il compito di coniugare la capacità politica di prefigurare strategie di ordine generale con la necessità di
94 dimensionare gli obiettivi amministrativi alle risorse disponibili nell'intervallo di tempo considerato dalla programmazione. Infatti, obiettivi e relative risorse costituiscono due aspetti del medesimo problema.”77
Quindi, prendendo in analisi l’ultimo DUP approvato dal Comune di Pisa (2018- 2020), al suo interno, nella SeS è possibile ritrovare, sulla base di quanto richiesto dalla normativa vigente, l’analisi delle condizioni esterne. In questo caso vengono esposte le informazioni circa:
- la popolazione e la situazione demografica, evidenziando il suo andamento annuale e storico, la stratificazione demografica, e la popolazione insediabile;
- il territorio e la pianificazione territoriale;
- le strutture e i servizi erogati, valutando se il loro dimensionamento è compatibile con la domanda di tali servizi;
- l’economia e lo sviluppo economico locale; evidenziando l’andamento circa l’intensità di imprese presenti sul territorio e la loro posizione settoriale;
- le sinergie e le forme di programmazione negoziata, in quanto il Comune di Pisa ha preso parte ad accordi e patti territoriali strategici, di contratti d’area o di contratti di programma, che quindi comportano l’assunzione di decisioni istituzionali e l’impegno di risorse economiche;
- i parametri interni e il monitoraggio dei flussi; in questo caso, il DUP in questione fornisce una definizione dei principali indicatori e parametri finanziari (grado di autonomia, pressione fiscale e restituzione erariale, grado di rigidità del bilancio, parametri di deficitarietà strutturale); questi sono però stati riportati esclusivamente in termini descrittivi, senza quindi mostrare i singoli dati e il relativo andamento storico, non permettendo così al lettore di effettuare valutazioni su di essi.
Successivamente, sempre all’interno della SeS, sono esposti i dati relativi all’analisi strategica delle condizioni interne. In questo caso le informazioni fornite
77 DUP 2018-2020, in https://www.comune.pisa.it/it/ufficio-scheda/19602/Documento-Unico-di-
95 rispecchiano quasi completamente quelle richieste dalla normativa, le quali sono state riportate precedentemente (si veda paragrafo 1.2.1). Di fatto sono riportati dati, tabelle e grafici che permettono di avere una visione alquanto completa sulla situazione interna all’ente; le uniche informazioni mancanti in questa sezione sono quelle relative alla realizzazione delle opere pubbliche e l’indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento e dei riflessi sulla spesa corrente; o meglio, i dati sugli investimenti in c/capitale e sulla spesa corrente sono disponibili, ma questi non sono correlati alle opere pubbliche per le quali sono stati previsti. Ciò potrebbe sembrare una mancanza, ma questa viene effettivamente colmata all’interno della Sezione Operativa, in cui è presente una parte denominata “Programmazione del personale, opere pubbliche e patrimonio”. Al suo interno si esprime chiaramente che “la realizzazione degli interventi deve essere svolta in conformità al Programma triennale e ai suoi aggiornamenti annuali. I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’Elenco annuale, che costituisce il documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e il loro finanziamento”. Così la SeO per ottenere tali informazioni rinvia alla lettura del Programma triennale dei lavori pubblici, documento che costituisce un allegato fondamentale del DUP.
Infine, a conclusione delle SeS, sono riportati per ogni singola Missione istituzionale i vari obiettivi strategici, con la relativa descrizione. Di seguito un esempio di definizione degli obiettivi strategici. (Fig.12)
Fig.12: Obiettivo strategico – DUP 2018-2020 - SeS MISSIONE 3 - ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA
Descrizione Amministrazione e funzionamento delle attività collegate all’ordine pubblico e alla sicurezza a livello locale, alla polizia locale, commerciale e amministrativa. Sono incluse le attività di supporto alla programmazione, al coordinamento e al monitoraggio delle relative politiche. Sono comprese anche le attività in forma di collaborazione con altre forze di polizia presenti sul territorio. Interventi che rientrano nell'ambito della politica regionale unitaria in materia di ordine pubblico e sicurezza.
Obiettivi strategici
1) Decoro e vivibilità: un nuovo impegno per una città più sicura
Città sicura, che previene le marginalità e interviene sulle aree di rischio. Questo obiettivo sarà conseguito partendo da questi punti: le preoccupazioni per l’insicurezza pesano soprattutto sulle fasce sociali più deboli, sui cittadini che si sentono più esposti alle precarietà provocate dalla crisi e su coloro che
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vivono i riflessi di particolari situazioni di disagio e di degrado. Si deve rivendicare verso il Governo il rafforzamento degli organici delle forze dell’ordine, coordinando i servizi di prevenzione territoriale, con la condivisione delle banche dati e l’ammodernamento tecnologico dei controlli, con gli obiettivi definiti nel Patto per Pisa sicura e nella Direttiva comunale sulla sicurezza urbana. Si assume l’impegno per il rafforzamento dei distaccamenti della Polizia Municipale e della qualità dei servizi, per migliorare ancora le dotazioni e per un reintegro dell’organico, con la previsione di una copertura del servizio notturno, incentivato secondo le previsioni contrattuali e integrato con quello delle forze dell’ordine. Il contrasto al degrado urbano è un compito di particolare importanza, anche per fronteggiare i comportamenti irregolari e i reati che destano allarme sociale, che deve vedere l’impegno coordinato in un “Tavolo operativo permanente” della Polizia Municipale e di tutti gli altri operatori che, per lo svolgimento di servizi di natura diversa, operano sul territorio. Va stimolata e aiutata la partecipazione di cittadini e di associazioni attive nei quartieri per la gestione delle aree di verde attrezzato e per la prevenzione del degrado urbano e sviluppata l’esperienza delle “guardie ambientali”.
Passando adesso alla Sezione Operativa, come già chiarito, al suo interno devono essere declinati i suddetti obiettivi, e la stessa deve essere composta da due parti. Il DUP preso in analisi riporta quindi entrambe le parti richieste:
• la prima parte, denominata “Valutazione generale dei mezzi finanziari”, viene suddivisa a sua volta in due gruppi di informazioni. Nel primo vengono evidenziati i dati relativi alle entrate (per ciascun titolo di entrata sono evidenziate le fonti con il relativo andamento storico e la relativa programmazione (Fig.13)); gli indirizzi in materia di tributi e tariffe; gli indirizzi in tema di indebitamento. Il secondo gruppo di informazioni invece mira a precisare gli obiettivi operativi per singola missione e programma.
• la seconda parte, intitolata “Programmazione personale, OO.PP., Acquisti e Patrimonio”, riprende ed approfondisce gli aspetti della programmazione in materia di lavori pubblici, personale e patrimonio; rinviando alla lettura dei seguenti allegati:
- Programma triennale dei lavori pubblici con l’annesso elenco annuale;
- Programma biennale degli acquisti di beni e servizi;
97 - Piano dei fabbisogni di personale.
Fig. 13: Esempio: Entrate Tributarie
Fonte: DUP 2018-2020 - Comune di Pisa
Relativamente agli obiettivi operativi, che rappresentano quindi l’output del processo di programmazione, e quindi una delle parti, se non la parte, più significativa del documento, si precisa, nello stesso DUP, che per ogni missione, composta da uno o più programmi, sono specificate le risorse finanziarie, umane e strumentali, e gli investimenti assegnati.
In realtà ciò non viene propriamente eseguito; di fatto sono esposte le necessità finanziarie in termini di spese previste relative ad ogni singola missione considerando l’intero triennio (Fig.14), e le correlate risorse finanziarie disponibili che sono invece esposte solo per Titoli, senza fare riferimento alle singole missioni (Fig.15); queste informazioni possono risultare idonee, a livello strategico, per valutare le condizioni interne; ma a livello operativo risultano, a parere di chi scrive, piuttosto scoordinate. Queste infatti non sono state declinate precisamente secondo quanto disposto dal Principio contabile applicato concernete la
98 programmazione, il quale dispone che, nella SeO, i mezzi finanziari necessari per la realizzazione dei programmi all’interno delle missioni devono essere “valutati”, e cioè:
a) individuati quanto a tipologia;
b) quantificati in relazione al singolo cespite;
c) descritti in rapporto alle rispettive caratteristiche; d) misurati in termini di gettito finanziario;
Nella Sezione Operativa infatti, si rinvia alla lettura dei dati contenuti nella SeS, ossia quelli relativi alle fonti, come mostrate precedentemente (Fig.13) e quelle mostrate di seguito, senza procedere ad un una più attenta e dettagliata valutazione.
Fig.14: Spese per Missione
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Fig. 15: Risorse finanziarie per Titoli
Fonte: DUP 2018-2020 Comune di Pisa
Inoltre, anche per quanto riguarda la specificazione delle dotazioni umane e strumentali, il documento rimanda all’analisi delle condizioni interne, contenuta nella SeS. Al suo interno però tali informazioni sono fornite esclusivamente in termini globali, senza distinguere appunto i fabbisogni relativi ai singoli programmi. Infine, per completezza, si mostra di seguito come l’obiettivo strategico riportato precedentemente sia stato declinato in obiettivi operativi. (Fig.15)
Fig.15: Obiettivi operativi – DUP 2018-2019 - SeO MISSIONE 3 – ORDINE PUBBLICO E SICUREZZA Programma 1 – Polizia locale e amministrativa
Obiettivi operativi
1) Vigilanza sulle attività commerciali (2018-2020)
Risultato atteso: Incremento 20% numero dei controlli sull’abusivismo commerciale
2) Utilizzo di tecnologie in materia di rispetto del CdS (2018-2019)
Risultato atteso: Incremento utilizzo del sistema di street control
3) Rafforzamento dei servizi di sicurezza territoriale (2018)
Risultato atteso: Incremento del rapporto tra n° di vigili e popolazione Effettuazione di almeno 40 servizi annui di anti-borseggio Sottoscrizione del novo patto per Pisa Sicura
4) Potenziamento del sistema urbano di videosorveglianza (2018)
Risultato atteso: Incremento delle videocamere presenti sul territorio
5) Mantenimento degli standard quali-quantitativi dei servizi erogati (2018- 2020)
100 In conclusione, il DUP predisposto dal Comune di Pisa, secondo il parere dello scrivente, può essere considerato idoneo in termini di strumento di guida, e sufficientemente conforme a quanto richiesto dalla normativa, nonostante le imperfezioni/mancanze e le dispersioni di informazioni evidenziate durante la presentazione.
C’è da aggiungere anche il fatto che comunque tale documento, seppur ricalchi in parte, in termini di contenuti, il precedente strumento programmatorio (la RPP), è uno strumento relativamente nuovo; è di fatto entrato in vigore solamente a partire dal 2016. Inoltre, nel Comune in analisi, l’ufficio preposto alla sua redazione (ufficio Programmazione e Controllo), e quindi al consolidamento dei dati che pervengono dai vari organi interni, si è ritrovato a svolgere tale funzione solo dopo l’entrata in vigore dello stesso documento, mentre precedentemente la redazione della Relazione Previsionale e Programmatica era compito esclusivo dei servizi finanziari, in ragione del fatto che essa rappresentava un allegato al bilancio. Inoltre le informazioni di natura finanziaria sono necessariamente predisposte dallo stesso servizio finanziario. Per tali ragioni la sua elaborazione può essere ritenuta ancora in via di perfezionamento.