L’attività successiva alla programmazione, che conclude il ciclo di PeC, è rappresentata appunto dal controllo. In questa sede saranno quindi analizzate le procedure di controllo strategico e di controllo gestionale attivate presso il Comune di Pisa, essendo queste le tipologie di controllo interno direttamente connesse al processo sopra evidenziato.
Partendo dal controllo strategico, abbiamo visto che questo è volto alla verifica dell’effettiva attuazione delle scelte strategiche contenute nelle direttive e negli atti di indirizzo politico. Secondo quanto stabilito dal Regolamento “Principi generali in materia di organizzazione e funzionamento del sistema integrato dei controlli interni” del Comune di Pisa, tale verifica è “effettuata attraverso metodologie finalizzate a rilevare i risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, gli aspetti economici connessi ai risultati ottenuti, i tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, le procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, la
109 qualità dei servizi erogati e il grado di soddisfazione della domanda espressa e gli aspetti socio-economici”, ricalcando precisamente quanto disposto dal T.U.E.L. Inoltre, specifica che l’unità organizzativa preposta al controllo strategico ha il compito di elaborare rapporti periodici, da sottoporre alla Giunta e al Consiglio per la successiva approvazione di deliberazioni consiliari di ricognizione dei programmi e del referto periodico che il Sindaco deve inviare alla Corte dei Conti. Stando quindi a quanto affermato attraverso il suddetto regolamento, tale tipologia di controllo appare formalmente idonea a rispondere alle funzioni per le quali è stata istituita. In sostanza invece, sempre sulla base dell’esperienza condotta all’interno dell’ente, il controllo strategico risulta avere ancora dei problemi pratici. Di fatto, lo stesso ente, nell’ultimo referto periodico inviato alla Corte dei Conti, afferma, all’interno della sezione relativa al monitoraggio degli obiettivi strategici, che il “sistema di controllo strategico nel suo aspetto che implicherebbe una verifica dell'impatto delle scelte sul territorio secondo l'ottica del cittadino e con riguardo agli effetti sulla società amministrata risulta essere molto complesso da realizzare in quanto richiede professionalità specialistiche e possibilità di porre in essere analisi di customer e sofisticati sistemi informativi in interazione con gli altri organismi del sistema pubblico unitario. Pertanto, l'implementazione del sistema sarà progressiva negli anni e, su tale aspetto, attuata tramite una selezione di progetti o programmi su cui concentrare e sperimentare tali forme di indagine.” Dalla suddetta dichiarazione si percepisce quindi come ancora questo tipo di controllo non sia stato fatto proprio dall’ente; creando così una mancanza rilevante ai fini dell’efficacia dell’intero sistema.
Prima dell’introduzione del DUP, il controllo strategico era di fatti eseguito dall’amministrazione, attraverso la predisposizione di un Resoconto sui vari anni del mandato. Questo era il solo documento che evidenziasse i risultati relativi alle scelte strategiche effettuate; in esso infatti, ricalcando la struttura del Programma di Mandato, si mostrava lo stato di attuazione di ogni linea strategica in termini esclusivamente descrittivi, senza dare dimostrazione completa degli aspetti economici connessi ai risultati ottenuti, della qualità dei servizi erogati, del grado di soddisfazione della domanda espressa e degli aspetti socioeconomici che ne
110 derivano. In seguito all’introduzione del DUP, la situazione non ha subito eccessivi miglioramenti; attualmente infatti, oltre al suddetto resoconto, che continua ad essere predisposto annualmente e attraverso il quale, contestualmente al mandato, viene monitorata la Sezione strategica del DUP, il controllo strategico si concretizza anche attraverso il monitoraggio, anch’esso annuale, degli obiettivi operativi contenuti nella Sezione operativa dello stesso DUP. Quest’ultima attività produce quindi un ulteriore documento, denominato Stato di attuazione del DUP, nel quale, come avviene per il Resoconto sul mandato, viene descritto ciò che è stato realizzato o disposto in relazione ad ogni singolo obiettivo operativo. (Fig.21) In tal caso interviene altresì l’ufficio preposto al controllo, il quale effettua una verifica sullo stato di attuazione dei programmi sulla base delle segnalazioni fornitegli degli assessorati comunali.
Fig.21: Esempio: Stato di attuazione obiettivo operativo
Fonte: Stato attuazione DUP 2017-2019 – Comune di Pisa
Sulla base delle suddette informazioni si può affermare quindi che tale controllo è svolto principalmente, secondo il parare dello scrivente, come un mero adempimento formale della normativa. Effettivamente non possiede un adeguato potere informativo, soprattutto nei confronti degli organi interni a cui spetta attuare
111 il processo decisionale; questi infatti non hanno informazioni appropriate circa l’effettiva coerenza delle scelte strategiche effettuate rispetto alle necessità della cittadinanza, e all’impatto che esse hanno sul benessere sociale.
Sembra invece concentrarsi sulla sola dimostrazione, verso l’esterno, delle varie attività compiute durante l’esercizio; diventando così, più che un controllo strategico, una rendicontazione degli aspetti operativi.
Come precedentemente specificato, oltre al controllo strategico, è necessario che l’ente preveda una procedura attuativa riguardante il controllo di gestione, al fine di verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e la funzionalità dell'organizzazione. Secondo quanto riportato dallo stesso Regolamento di Contabilità del Comune di Pisa, talo controllo è infatti diretto a “verificare lo stato di attuazione degli obiettivi definiti con il PEG e, mediante la comparazione fra risultati gestionali e risorse impiegate, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa.”80
Il controllo di gestione ha quindi per oggetto l’intera attività amministrativa e gestionale del Comune, e come specificato nel già richiamato regolamento del sistema dei controlli interni, deve essere svolto almeno con cadenza semestrale. In questo caso è infatti previsto che l’unità organizzativa preposta al controllo di gestione svolga un monitoraggio infrannuale circa il raggiungimento degli obiettivi esplicitati nel PEG, definiti obiettivi di risultato; è necessario chiarire a riguardo che gli obiettivi operativi sono stati classificati in tre categorie: obiettivi di risultato, di struttura, e comportamenti organizzativi; i quali sono stati identificati ai fini della valutazione della performance, di cui ci occuperemo a breve.
Attraverso lo svolgimento del monitoraggio infrannuale quindi l’ufficio Programmazione e Controllo verifica la direzione verso cui si sta volgendo l’azione amministrativa rispetto a quanto programmato. Questo avviene mediante l’utilizzo di apposite schede inviate ai singoli dirigenti, tramite le quali vengono raccolte le informazioni sull’andamento degli obiettivi di risultato e su eventuali
112 proposte di riprogrammazione. Elaborando ed integrando tali informazioni viene predisposto un report che sarà trasmesso al Segretario Generale e all’amministrazione. Di seguito si mostra un esempio di scheda relativa al monitoraggio di un obiettivo di risultato (Fig.22).
Il monitoraggio infrannuale rappresenta quindi il c.d controllo concomitante, il quale, verificando lo stato di avanzamento delle attività poste in essere, permette di intervenire con maggiore tempestività là dove necessario, attraverso l’introduzione di azioni correttive. Esso svolge quindi una funzione fondamentale che rende il processo di controllo gestionale più efficace. Per tali ragioni quindi, questo potrebbe, e dovrebbe, essere svolto con una maggiore frequenza; generalmente è più opportuno avviare un monitoraggio almeno trimestrale.
Fig. 22: Scheda Obiettivo – monitoraggio infrannuale
113 Come si può notare inoltre, tale controllo riguarda essenzialmente gli aspetti temporali, senza indicare, per esempio, la percentuale di realizzazione delle fasi in corso di realizzazione. Questo deriva dal fatto precedentemente riscontrato riguardante la definizione degli obiettivi operati; questi infatti non sono correlati a dei veri e propri parametri o target, ma piuttosto risultano essere collegati nella maggior parte dei casi a scadenze temporali.
Lo stesso tipo di controllo viene svolto ovviamente anche a conclusione dell’esercizio a cui fa riferimento il PEG. Si tratta quindi in questo caso di un controllo susseguente alla gestione, attraverso il quale si può verificare l’effettivo raggiungimento degli obiettivi annuali di risultato.
In questo caso però, l’organo preposto a tale controllo risulta essere l’organismo di Valutazione; infatti, dato che tale organo ha il compito di valutare le performances basandosi anche sui risultati ottenuti relativamente ai suddetti obiettivi, svolge direttamente tale controllo; i dirigenti sono quindi tenuti ad inviare loro dei report consuntivi che possono essere corredati da integrazioni documentali e verbali. Le risultanze di questo monitoraggio sono poi riportate nella Relazione sulla performance. In realtà, come potremmo vedere più accuratamente nel successivo paragrafo, i risultati sono esposti in termini complessivi per ogni direzione, e ciò che viene rendicontato non rappresenta l’effettiva percentuale di raggiungimento degli obiettivi assegnati alla direzione, ma rappresenta la percentuale di valutazione assegnata. L’utente esterno quindi non può comprendere l’esito dei singoli obiettivi individuati nel PEG; non può conoscere ciò che effettivamente è stato eseguito dall’amministrazione e ciò che invece non è stato raggiunto; non può acquisire informazioni sulle cause degli eventuali scostamenti rispetto a quanto programmato. In conclusione, dalla lettura della suddetta relazione, non possono essere effettuate valutazioni circa l’efficienza e l’efficacia gestionale; obiettivo per cui, invece, deve essere implementato il controllo di gestione.
Al fine di incrementare le informazioni sull’andamento dell’ente e quindi di ovviare al suddetto problema, l’ufficio programmazione e controllo, ha previsto,
114 una serie di indicatori quali-quantitativi, definiti “di attività”, in grado di fornire informazioni utili per la comprensione delle principali caratteristiche dei servizi e delle attività che li riguardano. Infatti, in sintesi, per ogni servizio erogato dall’ente, sono state mappate le attività strumentali alla sua erogazione, e, per ogni attività individuata sono stati costruiti i suddetti indicatori. Tale percorso sarà esposto dettagliatamente nel successivo capitolo, ma per dare una visione completa di come si svolge il controllo di gestione nel Comune di Pisa, è necessario darne qui alcune informazioni.
Ogni anno, in seguito alla chiusura dell’esercizio, l’organo preposto a tale controllo invia le schede contenenti gli indicatori di attività ai vari responsabili dei servizi, al fine di raccoglierne i risultati. Le schede, oltre agli indicatori, riportano le informazioni di dettaglio relative al servizio (descrizione, fonti normative, utenza, output), e l’elenco delle strutture interne e dei soggetti esterni che svolgono attività riferibili allo stesso servizio (Fig.23). Una volta riottenute le schede compilate, l’ufficio predispone il c.d Report del Controllo di gestione, il quale, oltre ad essere pubblicato, viene trasmesso all’Organismo di Valutazione, ai fini dell’espletamento delle proprie valutazioni.
Proprio attraverso l’utilizzo sistematico di tali indicatori, come specificato dall’ufficio stesso, sarà possibile conseguire uniformità ed omogeneità di significato dei dati e, soprattutto, coerenza nelle modalità di rilevazione da parte di tutte le strutture e di tutti i soggetti che negli anni si susseguiranno, allo scopo di salvaguardare l’attendibilità delle informazioni ottenute e poter confrontare in modo significativo i dati nel tempo. Tale strumento è stato definito, oltre che per creare una banca dati attraverso la quale ottenere informazioni circa l’andamento delle attività dell’ente, soprattutto per poter implementare in un futuro prossimo un sistema di analisi e gestione dei costi basato sulle attività. Attualmente il Comune di Pisa è ancora piuttosto lontano dalla possibilità di attivare un tale sistema, soprattutto in ragione dal fatto che la contabilità economico-patrimoniale è entrata effettivamente a pieno regime solamente a partire dal 2016, attraverso
115 l’utilizzo del piano dei conti integrato81, e di conseguenza, anche la contabilità analitica non risulta essere implementata.
Fig.23: Scheda Servizio
Fonte: Report Controllo di Gestione – Comune di Pisa
Nonostante il suddetto intento, il Report del Controllo di gestione al momento riporta esclusivamente i risultati degli indicatori di attività, mettendo in evidenza i dati relativi agli ultimi tre anni, con l’obiettivo di identificarne l’andamento nel
81 Il piano dei conti integrato, per gli enti territoriali, trova fondamento nell'articolo 4 del Dlgs n. 118 del
23 giugno 2011 ed esplicitato nell'allegato 6 del medesimo decreto.
Secondo quanto disposto dall'articolo 157 del Tuel, gli enti locali devono garantire la rilevazione unitaria dei fatti di gestione attraverso l'adozione di detto piano integrato dei conti, articolato in piano finanziario, economico e patrimoniale. Questo è obbligatorio per tutte le amministrazioni pubbliche (con i necessari adeguamenti in considerazione delle caratteristiche peculiari dei singoli comparti) e rappresenta quindi la struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di finanza pubblica.
116 tempo. Non effettua però nessuna analisi degli stessi indicatori; essi non vengono posti in relazione tra di loro, e non si pone il problema di identificare i fattori causali di determinati andamenti. In altre parole, tale report ha, a parere di chi scrive, una sola funzione espositiva e informativa verso l’esterno, ma non ha ancora alcuna funzione interna, se non essere uno strumento di supporto allo svolgimento delle valutazioni sui dipendenti da parte dell’Organismo di valutazione (OIV).
Inoltre, persiste una forte incoerenza nel sistema informativo dell’ente: mentre da un lato, in fase di programmazione, si esplicitano gli obiettivi di risultato attraverso la pubblicazione del PEG, dall’altro, in fase di controllo, sono rendicontati all’interno del Report, solamente i risultati relativi agli indicatori di attività, sui quali però non era stato programmato alcunché e per cui non erano stati identificati eventuali valori di riferimento o target da raggiungere.
Questo problema, sempre secondo il parere dello scrivente, deriva dal fatto che l’organismo preposto al controllo di gestione e l’OIV operano non coordinandosi tra di loro, non riuscendo così’ a fornire informazioni utili né per i cittadini né per l’organo direttivo; essi infatti compiono separatamente il controllo di gestione in due diverse modalità, acquisendo informazioni differenti che non vengono però analizzate e rendicontate congiuntamente.
In conclusione, secondo l’accezione di controllo utilizzata anche in questo elaborato, esso dovrebbe essere utilizzato invece come uno strumento manageriale per l’attività di direzione. In tale logica, quindi, il sistema di controllo dovrebbe essere lo strumento per l’apprendimento, dovrebbe avviare il c.d processo del
learning by doing. Questo, abbracciando sia il momento strategico che quello
operativo, si dovrebbe configurare come un processo attraverso il quale si “impara” a svolgere più adeguatamente la gestione amministrativa dell’ente dirigendola verso il raggiungimento dell’equilibrio incrociato tra efficacia ed efficienza, sia nel breve che nel medio-lungo termine. Quindi, affinché tale strumento non rappresenti un’ulteriore formalità da sbrigare è necessario, sia in
117 generale sia riferendosi al caso preso in analisi, che i diversi operatori interiorizzino la logica di fondo del sistema.82