Il bilancio di previsione, come già chiarito, è il documento attraverso il quale gli organi di governo definiscono la distribuzione delle risorse finanziarie tra i programmi e le attività che l’amministrazione deve realizzare, in coerenza naturalmente con quanto previsto nel Documento Unico di Programmazione. Secondo quanto è stato possibile acquisire e secondo quanto disposto dal Regolamento di Contabilità del Comune di Pisa, il servizio finanziario coordina l’acquisizione delle informazioni contabili e indica gli standard tecnici che le previsioni devono avere. Infatti, tenuto conto delle direttive generali ricevute dalla giunta, o in loro assenza, in base alle proprie competenze gestionali, i dirigenti dei servizi predispongono le proposte delle previsioni di entrata e di spesa, per ciascuno dei tre esercizi, e le inoltrano al servizio finanziario. In questo frangente
101 i dirigenti devono necessariamente tenere conto dei risultati di eventuali analisi di gestione in corso o effettuate precedentemente, degli accertamenti e degli impegni assunti sugli stanziamenti dell’esercizio che sta giungendo al termine e delle presumibili risultanze finali, nonché degli impegni già assunti e imputati agli esercizi oggetto di programmazione.
Dopo di ché, il servizio finanziario elabora le proposte pervenute e predispone la proposta del bilancio di previsione. Nel caso in cui dalle proposte di entrata e di spesa elaborate emergessero delle situazioni di squilibrio, è compito della Giunta indicare le misure necessarie affinché siano rispettati gli equilibri di bilancio ed i vincoli di finanza pubblica.
Quindi, attraverso la predisposizione di questo documento, si effettua una programmazione esclusivamente finanziaria, andando a definire analiticamente tutte le tipologie di entrate, e, per ogni Missione e Programma, le singole voci di spesa.
Fig. 16: Bilancio di previsione: Entrate - Titolo 1
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Fig.17: Bilancio di Previsione: Spese
Fonte: Bilancio di Previsione Finanziario 2018-2020 - Comune di Pisa
Dopo aver quindi proceduto alla programmazione finanziaria è possibile declinare in maggior dettaglio la programmazione operativa, contenuta nell’apposita sezione del Documento Unico di Programmazione, attraverso la predisposizione del PEG. Con esso, richiamando quanto già esposto, si definiscono gli obiettivi operativi, o meglio gestionali, riferiti all’esercizio che sta per iniziare in modo tale da poter definire quelle che sono le azioni da compiere, e quindi poter guidare la gestione dell’ente.
Il Comune di Pisa ha quindi previsto nel suo regolamento di contabilità, dato che la normativa non predispone uno schema tipo, che il documento in questione sia composto da:
1. una parte finanziaria, il c.d PEG finanziario, che viene redatta contestualmente e conformemente al bilancio di previsione, e attraverso la quale i capitoli di entrata e di spesa sono affidati ai dirigenti dei servizi; 2. un piano degli obiettivi, con il quale sono assegnati agli stessi dirigenti gli
103 correlati valori attesi necessari a misurarne e valutarne lo stato di realizzazione.
Il fatto che il PEG sia composto da due documenti separati, e in particolare la presenza del PEG finanziario, può forse rispondere alle mancanze relative alle informazioni finanziarie contenute nel DUP che sono state individuate precedentemente. Infatti, queste sono esplicitate all’interno del PEG finanziario, e il fatto che quest’ultimo sia redatto contestualmente al bilancio di previsione può spiegare le suddette carenze.
Infatti, riferendosi adesso al processo che porta alla sua elaborazione, lo stesso regolamento di contabilità dispone che questo “avviene contestualmente alla formazione del bilancio, e , con il coordinamento del Ragioniere capo per quanto attiene la parte finanziaria, e del Segretario Generale per quanto attiene il piano degli obiettivi, comporta il coinvolgimento costruttivo dei membri della Giunta e dei dirigenti dei servizi e conduce ad un contemperamento equilibrato e realistico degli obiettivi di gestione, dei tempi di attuazione e delle risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili.”78
Infatti, come esposto anche nel richiamato principio applicato della programmazione, i contenuti del PEG sono la risultante di un processo iterativo e partecipato che coinvolge la Giunta e la dirigenza dell’ente. Effettivamente, avendo potuto partecipare personalmente all’elaborazione del PEG del Comune di Pisa, tale processo prevede l’esecuzione di incontri, organizzati e diretti dai responsabili dell’ufficio Programmazione e Controllo, tra assessori e dirigenti. In questo contesto, quindi, si ha un momento di negoziazione tra organo esecutivo e responsabili dei servizi al termine del quale si giunge alla definizione degli obiettivi gestionali.
Attraverso l’analisi del contenuto di questo documento, in particolare del PEG finanziario, si può osservare come siano state ripartire le diverse risorse finanziare disponibili e come queste siano state assegnate ai vari responsabili (Fig. 18.); si possono individuare, avendo anch’esso carattere autorizzatorio, i limiti agli
104 impegni di spesa assumibili dagli stessi dirigenti (Fig.19); e come richiesto dalla normativa, si può verificare come siano state ripartite le entrate e le spese in capitoli di bilancio.
A proposito infatti, la normativa dispone che “nell’ambito della destinazione delle risorse tra le missioni dell’ente, e nel rispetto di quanto previsto dalla legge e dal documento di programmazione, la funzione di ripartizione delle risorse, in considerazione della natura economica della spesa, è svolta dalla Giunta attraverso la ripartizione delle tipologie di entrata in categorie, capitoli ed eventualmente in articoli e dei programmi di spesa in macroaggregati, capitoli ed eventualmente in articoli. Tale documento costituisce il piano esecutivo di gestione.”79
Le suddette ripartizioni vengono infatti allegate al PEG finanziario, e sono evidenziate all’interno dei seguenti documenti:
- prospetto delle previsioni di entrata per titoli, tipologie e categorie;
- prospetto delle previsioni di spesa per missioni, programmi e macroaggregati.
Fig.18: PEG Finanziario – Esempio Parte Entrate
Fonte: PEG Finanziario 2018 - Comune di Pisa
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Fig.19: PEG Finanziario – Esempio Parte Spese
Fonte: PEG Finanziario 2018 - Comune di Pisa
Passando adesso all’analisi della seconda parte del PEG, quest’ultima mostra invece gli obiettivi gestionali distinti in base alle singole direzioni; infatti, come già chiarito nel primo capitolo, tale documento deve garantire un collegamento con la struttura organizzativa ed essere predisposto in modo tale da rappresentarla, individuando per ogni obiettivo un unico dirigente responsabile.
Le singole direzioni rappresentano di fatto i centri di responsabilità che compongono la macrostruttura dell’ente. Per queste ragioni gli obiettivi sono stati esposti raggruppandoli in base alla direzione a cui sono stati affidati.
Inoltre, per mostrare la coerenza di tra gli obiettivi gestionali, che nell’ente in esame sono stati definiti “obiettivi di risultato”, e quanto predisposto precedentemente attraverso la predisposizione del DUP, in ogni scheda riferita ad un singolo obiettivo viene indicato il riferimento al precedente documento di programmazione, indicando, in ordine, il numero relativo alla Missione, al
106 Programma, e infine all’obiettivo operativo contenuto appunto nella SeO del DUP (Fig.20).
Dalla stessa immagine si può notare poi come ogni obiettivo sia stato scomposto in più fasi, partendo dall’assunto che ognuno di essi possa essere paragonato ad un processo, composto quindi da diverse attività in genere sequenziali che permettono di ottenere un output; in questo caso rappresentato dal raggiungimento dell’obiettivo stesso. Come ribadito dallo stesso principio contabile applicato, le attività, infatti, devono necessariamente essere poste in termini di obiettivo e contenere una precisa ed esplicita indicazione circa il risultato da raggiungere. Nel PEG analizzato le fasi vengono altresì tempificate, programmando quindi il periodo entro le quali dovrebbero essere svolte. Mentre nel Documento Unico di Programmazione i risultati attesi sono principalmente definiti in termini quantitativi o qualitativi, nel PEG, andando a dettagliare gli stessi in modo ancora più analitico, il risultato atteso viene espresso altresì in termini di tempo. Quest’ultimo, quindi, diventa il valore che limita e regola lo svolgimento dell’azione programmata.
Infine, come è necessario che sia, in ogni scheda si fa riferimento alle risorse strumentali e finanziarie correlate all’obiettivo, le quali in realtà sono meglio specificate all’interno del PEG finanziario e all’interno dell’allegati che individuano il personale e gli immobili assegnati alle varie direzioni.
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Fig. 20: Esempio Scheda Obiettivi di Risultato
Fonte: PEG 2018 - Comune di Pisa
In conclusione, il PEG elaborato dal Comune di Pisa risulta coerente a quanto disposto a riguardo dalla normativa vigente, e in particolare fornisce le informazioni necessarie sia per gli operatori interni, in termini di guida da seguire nella gestione dell’ente, sia per gli utenti esterni, rendendogli noto come e in quali ambiti verranno impiegate le risorse dell’ente.
Uno degli elementi su cui invece potrebbe essere mossa una critica, a parere di chi scrive, è il fatto che questo documento sia stato scomposto nelle due parti sopra descritte: ciò, oltre a rendere meno diretta la lettura del documento stesso, rende la sua predisposizione più problematica, soprattutto in termini di coordinamento, in quanto le due parti sono redatte da due unità organizzative diverse; mentre la parte
108 finanziaria è redatta dal servizio finanziario, la parte “operativa” è invece curata dall’Ufficio Programmazione e controllo, che è collocato all’interno di un’altra direzione. Sarebbe invece opportuno che questi collaborassero, in modo tale che la programmazione finanziaria sia effettivamente bilanciata a quella operativa, e viceversa.
Infine, altro aspetto negativo che è stato riscontrato riguarda proprio gli obiettivi di gestione; questi, oltre a rappresentare quasi esclusivamente attività straordinarie, non sono correlati ad un effettivo risultato atteso, se non in termini temporali. Un obiettivo invece dovrebbe essere predisposto definendo esplicitamente la misura del suo completamento attraverso indicatori di efficienza/efficacia o quali- quantitativi, altrimenti il solo riferimento temporale porterà il responsabile a svolgere l’attività esclusivamente entro i tempi previsti, senza porre l’attenzione sugli restanti aspetti. Inoltre, programmare la sola attività straordinaria non consente di definire l’impiego delle risorse sulle restanti attività ordinarie.