1. — Oggetto dello studio. — Documento di essenziale importanza ai fini della conoscenza della situazione finanziaria dello Stato è quello, com pilato a cura del Ministero del Tesoro e pubblicato mensilmente nella Gazzetta Ufficiale, contenente il conto riassuntivo del Tesoro e, a questo allegate, le situazioni del bilancio dello Stato e della Banca d’Italia. Do cumento complesso e non sempre di agevole lettura, la sua esatta com prensione è condizionata ad una visione unitaria e, per quanto possibile, completa, degli elementi di cui si compone ed alla intelligenza dell’in trinseca natura dei fenomeni in esso rilevati. Pur senza la pretesa di fornire una illustrazione sistematica e compiuta del documento in di scorso, il presente lavoro cercherà di porne in luce gli aspetti salienti e le principali correlazioni esistenti fra i dati in esso accolti. E poiché l’esame di questi non sembra possa dissociarsi dallo studio della sostan za stessa dei fenomeni, formeranno oggetto di trattazione anche alcune questioni connesse con il bilancio e la tesoreria, che rivestono partico lare interesse sotto il profilo giuridico, economico-finanziario o conta bile: fra esse quelle riguardanti i riflessi dell’art. 81 sull’equilibrio del bilancio, i residui passivi di parte straordinaria, la situazione debito ria dello Stato.
2. — L ’equilibrio del bilancio e l’articolo 81 della Costituzione. - Il bilancio dello Stato italiano è un bilancio di competenza o giuridico, nel senso che comprende « tutte le somme che il governo ha il potere di accertare e di riscuotere e tutte quelle che ha il potere o, a seconda, il dovere di impiegare o di pagare durante l ’anno finanziario » (1). È questo uno dei punti che non sembra aver suscitato perplessità o pole miche nella dottrina finanziaria, che è unanime nel considerare il no stro come un tipico esempio di bilancio di competenza (2). Vedremo nel successivo paragrafo 5 come talvolta, per qualche particolare settore, la pratica del bilancio si sia discostata dallo schema teorico della com petenza pura. Consideriamo, intanto, i riflessi sul nostro sistema di bi lancio della norma contenuta nell’ultimo comma dell’art. 81 della Costi tuzione, la quale stabilisce che ogni legge — diversa da quella di appro di Cfr. : E . Morselli, Corso di scienza della finanza pubblica, 3a ed., Pa dova, 1939, p. 87.
(2) V., ad esempio : L. Einaudi e F. A. Répaci, Il sistema tributario ita
liano, 5a ed., Torino, 1954, p. 13; A. D. Gia n n in i, Elementi di diritto finanzia rio, 3a ed., Milano, 1945, p. 304; G. Ingrosso, Diritto finanziario, Napoli, 1954,
p. 49; B. Griziotti, Primi elementi di scienza delle finanze, 4a ed., Milano,
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vazione del bilancio — che importi nuove o maggiori spese, deve indi care i mezzi per farvi fronte. In un sistema quale è il nostro, essen zialmente informato al principio della competenza, i mezzi cui l’art. 81 si riferisce non possono consistere che in nuove o maggiori entrate di competenza o in diminuzione di spese di competenza; in ogni caso, quindi, in variazioni alle previsioni stabilite con la legge di bilancio. Pur affermando — nel terzo comma — il carattere formale di questa ultima legge, l’art. 81 ha, nel comma successivo, fatto assurgere, perciò, la legge stessa e quelle, parimenti formali, recanti variazioni alle pre visioni iniziali, ad elementi condizionanti, sia pur mediatamente, la validità costituzionale delle leggi, anche se di natura sostanziale, com portanti nuove o maggiori spese (3).
Non è questa la sede per compiere un approfondito esame delle mol teplici questioni cui hanno dato luogo l’interpretazione e la concreta ap plicazione dell’art. 81. Basterà solo accennare ad una delle essenziali finalità della cennata norma, quella di assicurare che non venga, nel corso dell’esercizio, peggiorato il risultato netto previsto dal bilancio o, più concretamente (considerata l ’attuale situazione finanziaria ancora troppo lontana dal raggiungimento del pareggio), che il disavanzo pre visto non venga aggravato. Il nostro, pur essendo un sistema di bilan cio aperto — nel senso che la Costituzione non vieta che il bilancio chiu da in disavanzo (4) — potrebbe, nel contempo, essere definito un sistema di equilibrio finanziario dinamico (5). Con la precisazione che il vin colo agisce in un unico senso, quello cioè di non aggravare il disavanzo, restando, invece, sempre aperta e senza alcun limite giuridico, la possi bilità di un miglioramento del risultato netto previsto, possibilità che potrà concretamente realizzarsi ove le variazioni aumentative dell’en trata o diminutive della spesa non siano destinate a copertura di nuo ve o maggiori spese ma vadano a ridurre il disavanzo iniziale. L’equili brio inteso nel senso testé chiarito sussiste, poi, fra tutte le variazioni di spesa e tutte le variazioni di entrata e non anche nell’ambito di ogni categoria; non è, cioè, suscettibile di critica, dal punto di vista
giuridico-(3) Non dissimile è il concetto del BalladorePai.m e r i, quando afferma che
« il bilancio non spiega effetti solo per il governo e la amministrazione, ma anche per gli stessi organi legislativi » (Diritto Costituzionale, 2a ed., Milano, 1950, p. 202).
(4) C fr. : S. Buscema, Copertura e costituzionalità delle leggi che com portano m ove e maggiori spese, in questa Rivista, 1955, I, p. 24. Contra, ma
senza convincenti argomenti : L. Pozzi, U. c. art. 81 della Costituzione, ibidem, p. 280. È troppo evidente, poi, che la legittimità di un bilancio in disavanzo non valga a renderlo immune da critiche sotto il profilo politico-economico.
(5) Il sistema del bilancio è un sistema di equilibrio parziale che oc corre inquadrare nel sistema dell’equilibrio generale economico. La nuova spesa, coperta a termini dell’art. 81, pur non alterando l ’equilibrio del bi lancio, modifica, soprattutto se la copertura è ottenuta mediante inaspri menti fiscali, le condizioni dell’equilibrio economico generale. Perciò la pur rigorosa osservanza dell’art. 81 non sarebbe sufficiente ad assicurare una sana politica finanziaria, essendo indispensabile considerare se la nuova spesa sta tale e il corrispondente prelievo di ricchezza privata non provochino una rot tu ra dell’equilibrio. In macroeconomica il più significativo punto di riferi mento può essere costituito dal reddito nazionale e dalle sue variazioni.
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costituzionale, la copertura di nuove spese effettive con nuove entrate per movimento di capitali, anclie se, dal punto di vista politico-finanzia rio, una siffatta copertura sarà da considerare poco opportuna — dato che, in definitiva, essa aggrava la situazione patrimoniale dello Stato — e sarà perciò da limitare a casi eccezionali (6).
In linea esemplificativa esaminiamo i dati relativi all’esercizio finan ziario 1954-55, quali si desumono dalla situazione del bilancio al 30 giu gno 1955. Per la categoria prima (entrate e spese effettive) le leggi di approvazione del bilancio prevedevano entrate per 2.058,1 miliardi e spese per 2.354,6 miliardi, con un disavanzo di 296,5 miliardi; per ef fetto delle variazioni apportate alle previsioni iniziali con leggi e de creti emanati durante l’esercizio, la previsione finale è risultata stabi lita per le entrate in 2.245,5 miliardi, per le spese in 2.673,8 miliardi e, quindi, per il disavanzo in 428,3 miliardi, con un peggioramento netto di 131, 8 miliardi. Per la categoria seconda (entrate e spese per movimento di capitali) di disavanzo iniziale ammontava a 65,5 miliardi (pari alla differenza fra le previsioni di spesa in 78,1 miliardi e quelle di entrata in 12,6 miliardi); per effetto delle intervenute variazioni di bilancio — particolarmente rilevanti le variazioni in aumento dell’antrata a se guito dell’emissione del Prestito nazionale redimibile 5% Trieste e dei Buoni novennali del tesoro 5% 1964 — è stato previsto, in via definitiva, un avanzo di 185,4 miliardi (costituito dalla differenza fra 301,6 miliardi di entrate e 116,2 miliardi di spese), con un miglioramento, rispetto alla previsione iniziale, di 250,9 miliardi. Il miglioramento netto per le due categorie risulta di 119,1 miliardi, pari alla differenza fra la previsone iniziale (362 miliardi) e quella finale (242,9 miliardi) del disavanzo. In sostanza vi è stato un aumento del disavanzo effettivo (o economico) ed una diminuzione del disavanzo finanziario previsto; l’effetto, deri vante dall’art. 81, del non aggravamento della previsione netta si è dun que prodotto, nel decorso esercizio.
3. — Deroghe al principio del non aggravamento del disavanzo. — È, però, necessario osservare, a essenziale qualificazione dei concetti già esposti, che l’anzidetto effetto non necessariamente si avvera in ogni esercizio. Infatti, in base a una interpretazione non del tutto pacifica dell’art. 81, ma che, ad ogni modo, è stata accolta dalle Commissioni fi nanziarie delle due Camere del Parlamento, si ritiene tuttora in vigore l’art. 41 — primo comma — della legge di contabilità generale dello
(6) Per quanto è precisato nel testo, non sembra andare immune da cri
tiche la seguente asserzione di L. Marsigm, riguardante le sole entrate e
spese di categoria prima : « Questo forte aumento del disavanzo effettivo nel corso dell’esercizio, malgrado le disposizioni dell’art. 81 della Costituzione che vietano di fare spese non preventivate senza corrispondenti entrate, deve preoccupare » (Note al conto del tesoro per giugno, in « 24 Ore » del 31 agosto 195,)), qualora l’asserzione medesima intenda costituire — come sembra — una critica d’indole giuridlco-costituzionale e non soltanto di carattere politico- finanziario. Per un caso in cui la copertura di spese effettive con entrate per movimento di capitali appare criticabile, anche sotto l ’aspetto giuridico, v.
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Stato, che prevede la iscrizione in bilancio con decreto del Capo dello Stato delle somme occorrenti per restituire tributi indebitamente per- cetti, o tasse su prodotti che si esportano, per pagare vincite al lotto, per eseguire pagamenti relativi al debito pubblico in dipendenza di opera zioni di conversione, per integrare le assegnazioni relative a stipendi, pensioni ed altri assegni fìssi, tassativamente autorizzati e regolati per legge. Tali iscrizioni, effettuate senza copertura (a differenza di quelle previste dagli articoli 40 e 42 della stessa legge, che trovano copertura nella riduzione degli stanziamenti, rispettivamente, del fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine e del fondo di riserva per le spese impreviste) peggiorano, ovviamente, la previsione iniziale. È questa, a no stro avviso, la principale ragione per la quale, in alcuni esercizi finan ziari, vi è stato aggravamento del disavanzo. Per la ricerca delle cause di tale aggiavamento è stato suggerito, in un recente studio, di esaminare se ed in qual misura i mezzi indicati nelle leggi di spesa siano stati suffi cienti per coprire l’onere derivante dalle leggi stesse e, ove da tale esame non dovesse risultare una spiegazione esauriente, di ricercare altre cause, fra cui, principalmente, il mancato avveramento delle entrate previste e le eccedenze di impegni (7). È indubbio l’interesse teorico del proposto esame; occorre, però avvertire che i menzionati fenomeni, consistenti tutti in divergenze degli accertamenti ed impegni dalle previsioni delinitive, non hanno in realtà avuto, globalmente considerati, un peso determi nante nei decorsi esercizi, dato che il risultato netto accertato è sena pi e risultato più favorevole del risultato netto definitivamente previsto. La causa dell’aggravamento va perciò ricercata altrove e precisamente in fenomeni — quale quello accennato, derivante dall’applicazione del- 1 art. 41 della legge di contabilità — che comportino peggioramento del le previsioni definitive rispetto a quelle iniziali. Chi non tenesse presenti tali considerazioni potrebbe essere portato a condividere l’opinione che la it . 81 abbia, sostanzialmente, mancato alla sua funzione e, conseguen temente, ad aderire alla proposta, che è stata affacciata, di una sua ra dicale soppressione (8). Occorre dire, piuttosto, che proprio in quei casi c^le a torto o a ragione — sono stati considerati come non rientranti nella sfera di applicazione dell’art. 81, si è verificato il grave inconve niente del peggioramento della situazione del bilancio. Non quindi mo tivo di critica all’art. 81, ma, se mai, argomento in suo favore, essendo agevole prevedere ciò che si sarebbe verificato — e con quale pregiu dizio per la pubblica finanza — ove altri settori fossero rimasti al di fuori della sua sfera di applicazione o se l’articolo stesso non fosse stato inserito nella Costituzione.
È appena il caso di soggiungere che quanto si è sopra affermato non implica completa adesione al modo col quale l’art. 81 è stato applicato. Vuoisi, però, precisare come quelle forme di applicazione che suscitano, sotto diverso profilo, le maggiori critiche (ad esempio: iscrizione in bi lancio di fondi globali) non comportino, tuttavia, peggioramento del disa- * 20
(7) S. Buscema, op. cit., p. 60.
(8) E. Ca m b i, L ’articolo 81, in « I l Globo » del 22 settembre 1955. 20. R iv . d ir . fin . - I - 1956.
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vanzo inizialmente previsto e non attentino, perciò, alla particolare fun zione dell’art. 81 che si è sin qui esaminata.
Altra deroga ha subito il principio del non aggravamento delle pre visioni, per effetto della legge 27 febbraio 1955, n. 64, secondo la quale le disponibilità destinate alla copertura di oneri derivanti da provvedi menti legislativi non perfezionati al termine dell’esercizio possono essere utilizzate per la copertura degli oneri medesimi nell’esercizio successivo. Ferma restando l’attribuzione di dette disponibilità all’esercizio in cui sono state acquisite, la competenza della spesa viene posta a carico del l’esercizio in cui il provvedimento si è perfezionato. Così, ad esempio, a carico del 1954-55 sono state iscritte spese coperte da disponibilità del precedente esercizio e, di converso, spese coperte da disponibilità del 1954-55, non sono state iscritte a carico dell’esercizio stesso per ritardo nel perfezionamento dei provvedimenti legislativi di spesa. D all’accen- nato sistema deriva la possibilità di alterazioni — e, quindi, sia di mi glioramenti che di peggioramenti — del disavanzo iniziale del singolo esercizio, anche se nel complesso della gestione statale, vista nella sua continuità, l’equilibrio permane assicurato. È interessante conoscere i dati relativi ai predetti trasferimenti di oneri da esercizio ad eserci zio, senza di che non sarebbe possibile formulare un giudizio sulle reali risultanze del bilancio (9).
L’art. 81 incide direttamente soltanto sui rapporti fra disavanzo inizialmente previsto e disavanzo definitivamente previsto. Fra questo ultimo disavanzo e quello accertato può esservi, poi, divergenza per mag giori o minori accertamenti di entrata rispetto alle previsioni o per mi nori accertamenti di spesa (economie). Non dovrebbero, invece, verifi carsi eccedenze di impegni rispetto alle previsioni; in realtà, però, ecce denze della specie si sono avute, sia pure su pochissimi capitoli, in quasi ogni esercizio, come può rilevarsi dall’esame dei consuntivi parificati dalla Corte dei Conti. Le eccedenze si sono, in genere, verificate per spese a controllo postumo, sicché il pur assiduo controllo della Corte non ha potuto evitarle.
4. — Risultanze del bilancio di competenza e del bilancio di cassa. I residui. — Dalla situazione del bilancio al 30 giugno 1955, contenente dati provvisori, suscettibili di rettifiche fino alla parificazione della Corte dei Conti, risultano accertate, per la categoria prima, entrate per 2.263 miliardi e spese per 2.673,6 miliardi; per la categoria seconda entrate per 301,6 miliardi e spese per 116,2 miliardi. Il disavanzo finanziario
accer-(9) Per l ’esercizio 1954-55 i dati occorrenti sono stati fom iti dal Mi
nistro del Tesoro nel discorso pronunciato alla Camera dei Deputati nella seduta del 26 luglio 1955 a chiusura della discussione sul bilancio di previ
sione per l ’esercizio finanziario 1955-56 (riportato in: S. Gava, Impegno quo
tidiano, 1955, p. 6). Precisamente vi sono state spese a carico del 1954-55, co
perte con disponibilità di precedenti esercizi, per 59 miliardi e disponibilità del 1954-55 destinate a coprire spese del 1955-56 per 38 miliardi. Il peggiora mento del bilancio 1954-55, in dipendenza dell’applicazione della legge n. 64, è stato, quindi, di 21 miliardi.
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tato ammonta, pertanto, a 225,2 miliardi ed è inferiore sia a quello ini zialmente previsto (3G2 miliardi) che a quello definitivamente previsto (242,9 miliardi). Il disavanzo economico accertato in 410,6 miliardi è superiore al disavanzo inizialmente previsto (296,5 miliardi) ed infe riore a quello definitivamente previsto (428,3 miliardi).
Esaminate le risultanze del bilancio di competenza, passiamo a con siderare la gestione di cassa. Occorre anzitutto ricordare che l’art. 6 del la legge 9 dicembre 1928, n. 2784, modificativo dell’art. 30 della legge di contabilità generale dello Stato, stabilisce che, per gli incassi e i versa menti delle entrate accertate e per i pagamenti delle spese impegnate entro il 30 giugno, la chiusura dei conti è protratta al 31 luglio succes sivo. Il suddetto mese di proroga, riguardante la sola gestione di cassa, è noto col nome di esercizio suppletivo; la finalità della proroga stessa è quella di ridurre, per quanto possibile, l’ammontare dei residui attivi e passivi che un esercizio tramanda al successivo. Conseguentemente, dal conto riassuntivo del Tesoro al 30 giugno — più precisamente dalla allegata situazione del bilancio — possono rilevarsi soltanto i dati rela tivi agli accertamenti ed impegni, ma non anche quelli relativi agli in cassi e pagamenti dello intero esercizio. Questi ultimi dati sono contenuti nel conto riassuntivo suppletivo. Naturalmente, a differenza degli altri conti riassuntivi del Tesoro, al conto suppletivo non sono allegate la situazione del bilancio, la quale non può subire variazioni durante l’eser cizio suppletivo, nè la situazione della Banca d’Italia.
Dal conto del Tesoro al 30 giugno 1955 risultavano rispettivamente incassati e pagati in conto entrate e spese di bilancio 2.374,8 e 2.257,2 mi liardi; il bilancio di cassa risultava, perciò, a quella data in avanzo per 117,6 miliardi (10). Durante l’esercizio suppletivo i pagamenti hanno pre valso sugli incassi di bilancio : i primi ammontanti a 260,2 miliardi (pari al 10,3% del totale dell’esercizio) ed i secondi a 122,8 miliardi (pari al 4,9% del totale dell’esercizio). Per effetto di tali operazioni dall’avanzo dianzi accennato si è passati a un disavanzo di 19,8 miliardi. Il fenomeno della prevalenza dei pagamenti sugli incassi di bilancio durante il mese di esercizio suppletivo non ha carattere eccezionale ed è dovuto al ritmo più regolare ed alla maggiore tempestività con cui vengono effettuati gli incassi durante l’anno finanziario, rispetto al ritmo di liquidazione delle spese, che, di norma, più lento nei primi mesi, si va progressivamente accelerando verso la chiusura dell’esercizio.
I dati sopra riportati riguardano tutta la gestione del bilancio e, quindi, sia il conto della competenza sia quello dei residui, sia le en trate e le spese di categoria prima sia quelle di categoria seconda. È da avvertire, inoltre, che i dati stessi comprendono non soltanto gli in cassi e i pagamenti reali, ma anche quelli meramente figurativi. D al l’analisi dei dati per categorie si rileva che il disavanzo economico del bilancio di cassa — riflettente, cioè, la sola categoria prima — am monta a 236,5 miliardi ed è notevolmente più elevato del disavanzo
(10) A tale avanzo del bilancio di cassa faceva riferimento il Ministro
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finanziario del bilancio di cassa — inerente a tutti gl’incassi e paga menti di bilancio — che, come si è detto, è pari a 19,8 miliardi. Ove queste cifre si confrontino con quelle relative, rispettivamente, al disa vanzo economico ed al disavanzo finanziario del bilancio di competenza (410,6 e 225,2 miliardi) si nota che, sia per il complesso delle categorie sia, in particolare, per la prima categoria, il disavanzo del bilancio di cassa si mantiene notevolmente al di sotto di quello del bilancio di com petenza; il che rappresenta un indice dell’aumento del saldo passivo dei residui (differenza fra l ’importo dei residui passivi e quello dei residui attivi). Per avere un’idea approssimativa dell’entità dei residui può adot tarsi il seguente procedimento, basato appunto sul confronto fra i dati del bilancio di competenza e quelli del bilancio di cassa (11).
Residui attivi (in miliardi di lire)
Consistenza alla chiusura dell’esercizio 1953-54 ... 750-}-Accertamenti di entrata durante l’esercizio 1954-55 . . . 2.565
3.315 — Versamenti di entrate nell’esercizio 1954-55 ... 2.497 Consistenza alla chiusura dell’esercizio 1954-55 . . . . 818
Residui passivi (in miliardi di lire)
Ammontare alla chiusura dell’esercizio 1953-54 . . . . 1.870-}-Impegni di spesa durante l’esercizio 1954-55 ... 2.790
Pagamenti di spese durante l ’esercizio 1954-55 . Ammontare alla chiusura dell’esercizio 1954-55
4.660 - 2.517 2.143
Adottando tale procedimento anche nel corso dell’esercizio è possibile seguire, sulla base dei dati contenuti nei conti mensili del Tesoro, l’an damento della gestione dei residui; viene così in evidenza un altro lato dell’utile funzione di documentazione della situazione finanziaria dello Stato, assolta dal conto del Tesoro. Va però precisato che i risultati ottenuti hanno un carattere di larga approssimazione; e ciò non tanto per la provvisorietà caratteristica dei dati di cui si fa uso, ma soprat tutto per il fatto che durante l’esercizio si verificano variazioni — in
(11) I dati relativi alla consistenza dei residui alla chiusura dell’eser
cizio 1953-54 sono stati desunti dalla Relazione generale sulla situazione eco nomica del Paese per il 1954, p. 108; gli altri dati sono stati ricavati dai conti riassuntivi del Tesoro.
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senso aumentativo o, più spesso, diminutivo — nell’importo dei residui attivi e passivi degli esercizi precedenti: ad esempio, per più esatti ac certamenti, per perenzione di residui passivi, per eliminazione di residui