PARAGRAFO 1 : I tagli imposti alla difesa <<Non dobbiamo sorprenderci che l'Europa abbia bisogno di crisi, e di gravi crisi, per fare passi avanti. I
passi avanti dell'Europa sono per definizione cessioni di parti delle sovranità nazionali a un livello comunitario. È chiaro che il potere politico, ma anche il senso di appartenenza dei cittadini a una collettività nazionale, possono essere pronti a queste cessioni solo quando il costo politico e psicologico del non farle diventa superiore al costo del farle perché c'è una crisi in atto, visibile, conclamata>>
Mario Monti ex Presidente del Consiglio; febbraio 2012265
Le politiche di cost saving, hanno comportato il rinnovato interesse per un approccio necessariamente cooperativo tanto bilaterale quanto multilaterale alla spesa per la difesa, all’insegna del sopracitato concetto di “pool and sharing”. Tuttavia, alla luce di quanto esposto sull’atteggiamento di razionalizzazione e integrazione delle strutture da un lato ma di attenzione e attrazione per una nuova e più “efficace” tecnologia di morte dall’altro, la considerazione è questa:
per l’ infrastruttura sociale le spese sono state ridotte, la spesa per sistemi d'arma è stata invece appena ritoccata266.
A cinque anni dall'inizio della crisi economica in Europa e pur tuttavia, è il ruolo della spesa militare che causa e perpetua la crisi economica267.
E’ stato particolarmente tra il 2010 ed il 2011 che la crisi economica in Europa ha comportato sostanziali tagli alla spesa pubblica, l’estensione dei quali, è stata di natura differente lungo il territorio europeo, con Germania e Italia che mostrano soltanto un piccolo decremento ed altri come Irlanda e Olanda che rimangono nei loro livelli di spesa militare relativamente stabili, almeno fino al 2008/9; mentre più drastici tagli si registrano in Spagna, Grecia, Francia e Portogallo. Per quanto riguarda gli acquisti in generale, alcuni, sono andati diminuendo, alcuni programmi d’appalto sono stati completamente cancellati, altri semplicemente posposti. Il taglio ai programmi militari è avvenuto oltre che per snellire i debiti, spesso, anche per compensare l’aumento dei prezzi del procurement militare. D’altro canto sostanziali nuove risorse sono state destinate alle recenti priorità di programma: missili di difesa, droni, risorse per la guerra cibernetica e per l’anti-
265
Da un discorso tenuto alla Luiss il 22 febbraio 2011, video dal min. 4:55 al min. 5:55
266
Si Cfr. “Austerity in Europe? Tighten the military belt” articolo citato.
267
78
pirateria, in concomitanza con le nuove soluzioni tecnologiche268. Un trend del 10-
30% circa di tagli alla difesa per 20 dei 37 Paesi europei, è ciò che ha caratterizzato
comunque, il recente periodo269.
In altri paesi europei dove la spesa militare è stata a malapena colpita negli ultimi cinque anni - nonostante i programmi di austerità generali - vi è nel frattempo una forte necessità di tagliare i budget per le armi piuttosto che l'istruzione, la salute o
altre spese sociali270.
Vi è un'altra caratteristica alla base della diminuzione delle spese per la difesa , è nell’atteggiamento di razionalizzazione delle risorse dei Paesi europei: ciò che si è registrato, sono infatti tagli non coordinati tra i Paesi. Essi, sono stati implementati e coordinati su base nazionale, senza una condivisione delle informazioni, che potesse garantire un’ efficacia di ampio raggio delle rispettive decisioni di budget.
In tutto questo, a caratterizzare la macchina della governance nella risposta alla crisi economica e finanziaria dell’ l’Europa -colpita già prima del 2008- è il “modello della austerità permanente” che ha incluso un ampio attacco ai diritti
sociali. L’effetto negativo di queste scelte sta venendo ora riconosciuto dalla
Commissione Europea la quale ha ammesso che la crisi economica ha spogliato i diritti di assistenza sociale a milioni di persone”271. Fin’ora il dibattito era stato a malapena affrontato.
In aprile, parlando a Bruxelles durante un incontro tra think tanks europee il Presidente della Commissione europea Jose Manuel Barroso ha detto: “mentre penso che questa politica [di austerità] è sostanzialmente giusta, penso che
abbia raggiunto i suoi limiti."
Ed, in riferimento al crescente malcontento pubblico che -tra tagli alla spesa pubblica, tasse e privatizzazioni di beni pubblici - sappiamo bene essere ricadute per la maggior parte sulla popolazione civile - ha osservato: “una politica per avere successo non solo deve essere adeguatamente progettata, essa deve avere un minimo di sostegno politico e sociale."
268
Si Veda: Frank Slijper “Guns, debt and corruption. Military spending and Eu crisis”, Transnational Institute, aprile 2013: http://www.tni.org/sites/www.tni.org/files/download/eu_milspending_crisis.pdf
269
Ibidem
270
Si Cfr. “Austerity in Europe? Tighten the military belt“ articolo cit.
271
Si Veda: Nikolaj Nielsen “Poverty gap widens between member states” dell’ 08 gennaio 2013
79
“Soluzioni su misura per ogni paese” è ciò che deve muovere le decisioni politiche europee, non un programma fisso ed uguale per tutti” 272. Nel frattempo la recessione in corso, comporta una media di debito pubblico europeo del 90,6% ben al di sopra della soglia del 60% sul Pil prevista dal “Patto di stabilità e crescita”273. Ed anche se i governi di tutto il blocco si stanno muovendo verso bilanci in pareggio, l'economia europea dovrebbe restare in recessione fino agli ultimi mesi del 2013274.
Appare articolata, la situazione in Europa Occidentale e Centrale: il dato di fondo è una lenta ma costante erosione complessiva dei bilanci della Difesa a partire dal
2008/9 (fino ad allora i budget andavano crescendo).
Nel quinquennio 2008-2012 la spesa totale è calata di circa il 7%275. Se guardiamo all’Europa Orientale secondo i dati del Sipri276, spiccano i dati di Russia e Ucraina; la prima registra una spesa di +16% nel 2011 e consolida la sua terza posizione a livello mondiale con oltre 90 miliardi di dollari; significativo anche il dato
decennale, +113%.
Di rilievo la performance dell’Ucraina, anch’essa con un aumento a doppia cifra. Alcuni dati, per osservare nello specifico la portata del fenomeno tra i vari Paesi277: la Francia la cui spesa per la difesa nel 2010 incide per il 2% sul PIL, nello stesso anno ha effettuato tagli per il 3% (solo lo staff del Ministero della difesa ha visto il taglio di 8000 organici). Tra 2010 e 2011 i tagli sono stati del 6% con una spesa per la
272
Si Veda: Benjamin Fox “Barroso: EU austerity has 'reached its limits” del 23 aprile 2013
http://euobserver.com/economic/119904
273
Il Patto di stabilità e crescita (PSC) è un accordo stipulato dai paesi membri dell'Unione Europea, inerente al controllo delle rispettive politiche di bilancio, al fine di mantenere fermi i requisiti di adesione all'Unione Economica e Monetaria europea (Eurozona). Detto anche "Trattato di Amsterdam", fu
sottoscritto nel 1997 al fine di realizzare il rafforzamento del percorso d’integrazione monetaria intrapreso nel 1992 con la sottoscrizione del Trattato di Maastricht. In base al PSC, gli Stati membri che -soddisfacendo tutti i cosiddetti parametri di Maastricht- hanno deciso di adottare l'euro, devono continuare a rispettare nel tempo quelli relativi al bilancio dello stato, ossia: un deficit pubblico non superiore al 3% del PIL; un debito pubblico al di sotto del 60% del PIL (o, comunque, un debito pubblico tendente al rientro). La ragione di ciò risiede nell’obiettivo primario di prevenire l’instabilità monetaria e l’inflazione, viste come il risultato di grandi disavanzi pubblici, con l’idea di base che, non potendo alla lunga finanziare i propri deficit nazionali mediante l’emissione di titoli sul mercato, i governi finiscano con il ricorrere alla banca centrale, spingendola ad aumentare così la quantità di moneta in circolazione. Di qui l’esigenza di porre un limite al processo di formazione del deficit e rendere permanente la disciplina fiscale, stabilendo un tetto massimo per il disavanzo e per lo stock di debito pubblico. Si Veda: http://www.treccani.it/enciclopedia/patto-di- stabilita-e-crescita_(Dizionario-di-Economia-e-Finanza)/
274
Ibidem
275
Si Veda: Giovanni Martinelli “Sipri Yearbook 2013: Cosa cambia nella spesa militare mondiale” del 16 aprile 2013 http://www.analisidifesa.it/2013/04/sipri-yearbook-2013-cosa-cambia-nella-spesa-militare- mondiale/
276
http://www.sipri.org/yearbook/2012
277
80
difesa di 30,2 miliardi di euro)278. La Spagna che sempre nel 2010 ha speso l’1,1% del Pil per la difesa ha dovuto effettuare tagli per quasi il 7% (alla funzione difesa vanno comunque risorse per 7,2 miliardi di euro nel 2011). L’Inghilterra anche tra i maggiori investitori nel settore, con una spesa per il 2,7% sul Pil (7,2 miliardi nel 2011) taglierà il 7,5% delle risorse nei prossimi quattro anni, nel 2011 i tagli sono stati dello0,8%279. Stessa spada di Damocle per Italia e Grecia. L’Italia che nel 2010 ha speso l’1,4% del Pil per la difesa, tra il 2011 ed il 2014 taglierà il 10% del suo budget. Al 2012 tuttavia la Penisola ancora spende l’1,7% del suo Pil in difesa, per un
ammontare di 26,46 miliardi di euro280.
La Grecia, seconda solo agli Stati Uniti per spese sul Pil (2,9% nel 2010)281 ha prima effettuato un aumento del 7% nel 2009, poi ha optato per una brusca discesa l’anno successivo: una grande quantità di denaro è stata spostata dalle nuove commesse militari al pagamento dei pesanti debiti contratti con i passati acquisti282. Altri Paesi come Bulgaria, Repubblica Ceca, Austria hanno subito (tra 2009 e 2010) o subiranno (per il 2015) tagli dal 20 al 40% sui rispettivi budget per la difesa283. Belgio e Paesi Bassi hanno sperimentato cali relativamente modesti. Paesi fortemente colpiti sono stati Macedonia, Turchia e Serbia, che tra il 2001 ed il 2011 con un tasso di incremento annuo di tagli, fluttuanti tra il -9 e il -11 %, seguite da Romania e Grecia che hanno segnato cali del 6 e dell’8 %284. Per tutti gli altri la spesa per la difesa totale è scesa ad un tasso annuo di circa -5,0 % annuo. Tra questi troviamo tre dei più grandi investitori nella difesa, il Regno
Unito, la Francia e l'Italia, che hanno ridotto la spesa ad un tesso annuo del -1,0, -
1,4, e -3,3 %, rispettivamente (tra 2001 e 2011). I più modesti incrementi si sono registrati in Germania (1,3% nel 2011)285 e Norvegia con 0,3 %, in Albania, Estonia e in Finlandia, che hanno aumentato la loro spesa per la difesa tra il 4 e il 6 %286.
Un caso particolare è quello di Cipro, la quale nel passato decennio, ha aumentato le sue spese militari di circa il 50% soprattutto dopo il 2007. Gli anni di spesa dedicati alla difesa hanno molto probabilmente fomentato la corrente crisi finanziaria
278
Si Cfr. A. Marrone “La crisi abbatte i bilanci della difesa “ 26 luglio 2012
http://www.affarinternazionali.it/articolo.asp?ID=2095
279
Ibidem
280
Fonte Sipri Yearbook 2012. Il dato secondo l’Istat per lo stesso anno è invece di 21,342 miliardi di euro, cioè circa l’1,5% del Pil . Si veda “Elezioni e tagli alla difesa. Dare i numeri per fare chiarezza” 11 febbraio 2013 http://www.meridianionline.org/2013/02/11/elezioni-tagli-difesa/
281
si veda la “Tabella 1” in fondo.
282
Si stima che gli eccessi di spesa militare degli ultimo 10 anni abbiano portato la Grecia ad accumulare obblighi finanziari relativi ai contratti esistenti, per un valore di 9,5 miliardi di euro. Cfr.” Guns, debt and corruption” Doc. cit
283
Cfr “Surviving austerity” Doc. citato
284
Cfr. “European Defense Trends 2012 budgets, regulatory frameworks, and the industrial base” Doc. cit
285
Si veda la Tabella “Spesa europea per la funzione difesa 2011” in fondo.
286
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dell’isola287, la quale oggi, si trova sotto l’egida dell’Eurogruppo: un pacchetto di 10 miliardi di euro in prestiti ed aiuti, è stato approvato a marzo 2013 dall’Unione Europea e dal Fondo Monetario Internazionale (FMI). E come da decisione del Consiglio dei Direttori del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) una prima tranche di prestiti è già stata elargita (2miliardi di Euro). Il fondo MES dopo aver pagato I primi due miliardi di Euro pagherà il rimanente miliardo a saldo (momentaneo) entro il 30 Giugno288.
Secondo lo studio Defense-Industrial initiatives group del CSIS (Center for Strategic &
International Studies)- del dicembre 2012289,
in generale la spesa europea per la difesa, ha evidenziato due tendenze chiavi dal decennio passato. La prima è che la spesa totale è diminuita ad un a tasso di crescita annuale (composto) del 1,8 %, passando da 263.1 miliardi di euro nel 2001 a
220.0 miliardi nel 2011290. La seconda tendenza chiave si registra invece nell’aumento delle spese per soldato291, che da 76,700 euro nel 2001 sono passate a 100,800 euro nel 2011 (questa tendenza di spesa vale per tutte le categorie
eccetto che per il settore Sviluppo & Ricerca)292.
Negli ultimi quattro anni, si registra una spesa totale per la difesa europea, diminuita ad un ritmo più veloce del numero delle truppe, cresciute invece in tutti i Paesi, ad un tasso annuo dell’ 12.9 %: i paesi europei, stanno alimentando la
287
Si Cfr.“Guns, debt and corruption” Doc. cit.
288
Secondo gli organismi internazionali il prestito speciale dovrebbe permettere a Cipro di realizzare quelle riforme necessarie a ridare vita alla sua economia e per mettere le basi di generare un sistema economico sostenibile nel tempo. “Con Cipro si inaugura anche, da parte degli organismi comunitari, un sistema di controllo finanziario molto più stretto da mettere in atto in maniera permanente su tutti quei paesi che si sono resi colpevoli di eccessivo deficit e che sono costretti a chiedere alla UE una assistenza finanziaria speciale”. Cipro viene così ad affacciarsi all’elenco di altri paesi (Grecia, Irlanda, Portogallo) che la Troika europea (UE, FMI, BCE) con le risorse dei suoi contribuenti, ha già posto sotto l’egida della sua ala salvifica a breve termine. Si Veda: “Partono i Prestiti di Aiuto per Cipro“ del 18 maggio 2013
http://www.prestito.it/prestiti_1392_partono_i__prestiti_di__aiuto_per_cipro.htm
289
Il report già citato, si chiama “European Defense Trends 2012 budgets, regulatory frameworks, and the industrial base” Direttori del progetto David J. Berteau e Guy Ben-Ari. David J. Berteau è Senior Vice Presidente e Direttore del Programma CSIS Sicurezza Internazionale. In oltre è il direttore del Defense- Industrial Initiatives Group del CSIS, che copre la gestione della difesa, di programmi, di appalto e di acquisizione, e l'industria della difesa. Guy Ben-Ari è stato Vice Direttore e Senior Fellow per il Defense- Industrial Initiatives Group. E’ venuto a mancare di recente, nel marzo 2013.
290
Questo tra tutte le categorie, anche se pochi tagli sono stati effettuati alla categoria Funzionamento e manutenzione seguita dalla categoria Equipaggiamento. Ibidem
291
La spesa per ogni soldato è calcolata dividendo la spesa totale, per la spesa totale relativa al personale militare in servizio attivo a tempo pieno. Ibidem Se guardiamo invece ai Defence Data dell’Eda i costi di esercizio per ogni militare schierato sono stati sì, in costante aumento ma la cifra appare assai più alta: 157.000 € nel 2010. Si Cfr: http://www.eda.europa.eu/docs/documents/Defence_Data_2010_fact_sheet
292
Mentre la spesa totale in ogni categoria è diminuita tra il 2001 e 2011, la spesa per soldato è aumentata invece, in ogni categoria, ad eccezione di R & S, nel corso del stesso periodo. Cfr. “European Defense Trends 2012 budgets, regulatory frameworks, and the industrial base”
82
tendenza a e spendere di più per assumere, formare, compensare, attrezzare e sostenere ogni soldato che per la Difesa in generale293.
Per quanto attiene alla spesa totale della difesa in percentuale del PIL nel 2011, solo due paesi europei, il Regno Unito e la Grecia294, hanno raggiunto l’obiettivo minimo della NATO di almeno il 2 per cento del PIL destinato alla difesa295. In tutta Europa, le spese in Ricerca e Sviluppo (R&S) 296 nel campo difesa hanno registrato le maggiori riduzioni percentuali di qualsiasi categoria (-7.9 % annui per un totale nel periodo 2001-2011 di -52,2% ossia -6,734 miliardi di euro nel 2011). Le spese di Funzionamento e Manutenzione297 sono diminuite ad un tasso più lento nei 10 anni considerati : rispettivamente -1.5 e -0.6 % all’anno, registrando un calo percentuale per il periodo 2000-2011 del 5,6% (-3,062 miliardi di euro nell’anno 2011)
I significativi 4.3 miliardi di euro, in calo nella spesa per le Attrezzature298 (Equipment) tra il 2010 e il 2011 (-14, 2%) potrebbero indicare un declino
293
La spesa per la difesa per soldato può costituire un indicatore (anche se limitato) per la qualità di parte della difesa stessa, in quanto misura le risorse disponibili o necessarie ad un singolo soldato per essere reclutato, addestrato, compensato, attrezzato, e sostenuto. Tuttavia, dati del genere non catturano altri fattori qualitativi rilevanti, come la dottrina, la leadership, l’ esperienza operativa, o se le risorse disponibili sono utilizzate in modo efficace quanto efficiente. Si Cfr. ibidem
294
Più del 73 per cento del bilancio per la difesa greca è solo per i costi del personale, quota che lo rende uno dei più alti tra gli alleati della NATO. Inoltre, il personale militare e civile rappresentano insieme, il 2,7 % della forza lavoro totale della Grecia, percentuale che lo rende uno dei più alti nella NATO, secondo i dati dell’ Alleanza. Si Veda: Judy Dempsey “Military in Greece Is Spared Cuts” del 7 gennaio 2013
http://www.nytimes.com/2013/01/08/world/europe/08iht-letter08.html?_r=0
295
Cfr. “European Defense Trends 2012” Doc.cit
296
Cinque dei Paesi per i quali i dati sui tagli alla Difesa sono disponibili secondo lo studio del CSIS (Center for Strategic & International Studies) mostrano la tendenza ad aver ridotto le spese per R&S molto più velocemente che in ogni altro settore. A significare probabilmente la scelta dei governi giudicati, a
posticipare certi obbiettivi futuri ed a smaltire quelli già consolidati. I più significativi tagli sono stati attuati in Italia, Portogallo e Spagna. Francia e Inghilterra che all’inizio del 2001 spendevano all’incirca 4 miliardi di euro in R&S al 2010: la prima ha registrato il calo più grande in Europa; la seconda l’ha diminuito della metà. Gli unici paesi ad aumentare la loro spesa in R & S sono stati la Danimarca, la Finlandia, i Paesi Bassi, e la Slovenia. Si Cfr. Ibidem
297
Il Regno Unito è il Paese che ha speso di più in questa categoria (18 miliardi di euro) seguito da Francia e Germania che ne hanno spesi la metà. Gli altri si sono mantenuti attorno ai 5 miliardi di euro. In generale (sul totale di risorse destinate alla Difesa) questo è il settore che meno ha subìto oscillazioni nel periodo di tempo 2001-2011. La moderata variazione si imputa “probabilmente”all’aumento delle operazioni
all’estero, associata ad una drastica riduzione del personale militare di molti eserciti europei nello stesso periodo di tempo. Si Cfr. Ibidem
298
La crescita maggiore tra i Paesi i cui dati sono disponibili, è stata evidente per Polonia, Lussemburgo e Portogallo (tassi di crescita annui dell’8,7, 6,2, e 3,0 per cento ). Francia e Germania hanno aumentato la loro spesa per le Attrezzature. Italia, Regno Unito, e Ungheria anche (per un ritmo più decelerato rispetto
83
accelerato nei prossimi anni, notando che la spesa per queste, tra il 2006 e il 2011 è diminuita ad un ritmo più veloce (-1,9 % all’anno) rispetto al periodo 2001-2005 (-1,2 % all’anno), per una diminuzione in termini monetari di -6,395 miliardi di euro al 2011.
La categoria Infrastrutture299 ha subito anch’essa una riduzione annua pari al -3,5 per cento, passando da circa 7,4 miliardi di euro del 2000 al suo punto più basso di 5,2 miliardi di euro in 2011 (un calo del 29,9 %). A partire dal 2009, questa categoria e per tutta la Difesa, ha avuto la più piccola dose di investimento.
Le spese per il Personale300 invece, passano da 132,0 miliardi di euro nel 2000 a € 103.4 miliardi nel 2011 (con un calo del 21,7 %). Nonostante tale settore abbia visto la più grande diminuzione in termini assoluti (-28.6 miliardi di euro), la spesa del personale è scesa ad un tasso più lento (-2,4 % annui) per il periodo 2001-2011 che non la spesa per le Infrastrutture (-3,5% annui) o la R & S (-7,9% annui)301. E mentre il personale è diminuito ad un tasso annuo del -1,7 % tra il 2001 e il 2007, per il periodo 2007-2011 si è ridotta a un -4.0%.
Passando alle operazioni al di fuori del territorio dell'UE, similmente a quello che è successo nel 2009, nel 2010 il numero medio di truppe schierate per tutto l'anno è diminuito (da 68 a 66 mila unità) già al suo valore più basso dal 2006. Tuttavia, i
costi per il dispiegamento di truppe sono aumentate nel 2010 per il quarto anno
consecutivo, raggiungendo 10 miliardi di euro (pari al 5% del totale della spesa per la difesa)302.
al totale delle spese per la Difesa). I più significativi cali relativi (superiori al -10 per cento annui) si sono verificati in Grecia e Turchia. L’unica altra categoria a sperimentare una maggiore riduzione sistemica della spesa, è stata R & S. Ibidem
299
Sebbene la Francia abbia per il periodo considerato sostenuto il 30% della spesa totale europea in questo settore, oggi è la Germania il più spendaccione fra tutti. Tutti gli altri paesi, ad eccezione del Regno Unito (un tasso di crescita di quasi l'8 per cento all'anno), han speso cifre inferiori ai 500 milioni di euro annui. Superata solo dalla Polonia la cui spesa per infrastrutture è andata ad un ritmo del 10,6% all’anno.