La clausola di solidarietà da attivare in caso di attacco terroristico o calamità.

Il Trattato di Lisbona ha introdotto un’altra fondamentale novità nel quadro giuridico relativo alla risposta europea alle calamità, la c.d. clausola di solidarietà, prevista dall’art. 222 TFUE.

L’articolo 222, risulta collocato nel Titolo VII che chiude la parte 5° TFUE dedicata all’Azione esterna dell’UE.

124Nel 2015 vi partecipano, oltre ai 28 Stati membri, Islanda, Norvegia, Serbia, Macedonia e Montenegro. Fonte: EUROPEAN COMMISSION, EU Civil Protection, ECHO Factsheet July 2015 (http://ec.europa.eu/echo/files/aid/countries/factsheets/thematic/civil_p rotection_en.pdf).

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In base alla clausola di solidarietà l’UE e gli Stati membri, nel caso in cui uno di essi sia oggetto di attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo, agiscono in maniera congiunta utilizzando diversi strumenti, tra cui quelli militari, di cooperazione di polizia e giudiziaria, di protezione civile125_.

La proposta di inserire nei Trattati una clausola di solidarietà era stata già raccomandata nella relazione finale del 16 dicembre 2002 del Gruppo di lavoro VIII (“Difesa”) della Convenzione europea incaricata di predisporre il testo del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa126_{, per far}

fronte alle nuove minacce del terrorismo internazionale e al possibile utilizzo di armi di distruzione di massa da parte di gruppi terroristici.

Il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, prevedeva all’art. I-43, una clausola di solidarietà estesa sia agli attacchi terroristici che alle calamità naturali o provocate dall’uomo e all’art. III-329, le relative modalità di applicazione127_.

125 Vedi ALÌ, “Art. 222 TFUE”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario Breve ai Trattati dell’Unione europea, II ed., Padova, 2014, p. 1214.

126 The European Convention , Final report of Working Group VIII “Defence”, doc. CONV 461/02, 16 December 2002, p. 21. http://european-convention.eu.int.

127 GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 35 e ss.

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Le due previsioni sono state, quindi, riprese dal Trattato di Lisbona e inserite in un’unica norma del TFUE, nell’art. 222. Nello specifico, l’art. 222, paragrafo 1, TFUE, ha stabilito che “L’Unione e gli Stati membri agiscono congiuntamente in uno spirito di solidarietà qualora uno Stato membro sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo”.

In base al dettato dell’art. 222 TFUE, è possibile distinguere tra gli obblighi che incombono direttamente sugli Stati membri e quelli che, invece, sono propri dell’Unione europea. L’Unione, nello specifico, ha l’obbligo di mobilitare tutti gli strumenti di cui dispone, inclusi i mezzi militari messi a sua disposizione dagli Stati membri, allo scopo di prevenire la minaccia terroristica sul territorio degli Stati membri o di proteggere le istituzioni democratiche e la popolazione civile da un eventuale attacco terroristico.

L’Unione ha, inoltre, il compito di prestare assistenza sul territorio di uno Stato membro, su richiesta delle sue autorità politiche, in caso di attacco terroristico, di calamità naturale o provocata dall’uomo.

L’intervento dell’UE può, quindi, essere sia preventivo che successivo, dato che l’organizzazione mobiliterà tutti i mezzi di cui dispone non solo allo scopo di prestare assistenza ad uno Stato membro in caso di attacco terroristico o di calamità naturale ma anche per prevenire la minaccia terroristica sul territorio degli Stati membri al fine di proteggere le istituzioni democratiche e la popolazione civile; in questo modo viene

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stabilito un obbligo di reciproca assistenza per la gestione della crisi susseguente al verificarsi delle calamità o di attacchi terroristici.

In virtù del 2° paragrafo, l’art. 222 TFUE ha stabilito che, gli Stati membri devono prestare assistenza allo Stato membro che, essendo vittima di un attacco terroristico o di una calamità naturale o provocata dall’uomo, richieda, attraverso le sue autorità politiche, il loro aiuto.

Tale assistenza implica che gli Stati agiscano congiuntamente all’Unione europea128 _{e si coordinino in sede di Consiglio;}

infatti, nel settore della politica estera e della sicurezza comune il metodo che prevale è ancora quello intergovernativo per cui l’organo principalmente coinvolto è il Consiglio all’interno del quale gli Stati devono coordinarsi e decidere le azioni da adottare allo scopo di far fronte alle situazioni finora considerate129_.

La previsione di un vero e proprio obbligo giuridico, in capo agli Stati, di prestare assistenza, è stato riconosciuto da più parti.

Anche il Parlamento europeo, nella Risoluzione del 27 settembre 2011, ha riaffermato che l’art. 222 TFUE “stabilisce l’obbligo per gli Stati membri di assistersi

128Di conseguenza le decisioni prese da i suoi organi influenzeranno necessariamente le modalità con cui gli Stati forniranno la suddetta assistenza.

129Vedi ZAMBRANO, “Art. 222 TFUE”, in CURTI GIALDINO (a cura di), Codice dell’Unione europea, Napoli, 2012, p. 1648 e ss.

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reciprocamente” nel caso di calamità naturale o provocata dall’uomo130_.

Occorre, inoltre, tenere conto della Dichiarazione (n.37) relativa all’art. 222 TFUE, allegata all’atto finale della Conferenza di Lisbona, in virtù del quale:

“Fatte salve le misure adottate dall’Unione per assolvere agli obblighi di solidarietà nei confronti di uno Stato membro che sia oggetto di un attacco terroristico o sia vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo, si intende che nessuna delle disposizioni dell’art. 222 pregiudica il diritto di un altro Stato membro di scegliere i mezzi più appropriati per assolvere ai suoi obblighi di solidarietà nei confronti dello Stato membro in questione”131_.

La Dichiarazione, poiché allegata all’Atto finale della conferenza intergovernativa che ha adottato il Trattato di Lisbona, non forma parte integrante del diritto primario dell’Unione132_{. Tuttavia, la Dichiarazione è da ritenersi parte}

del contesto del TFUE, ai sensi dell’art. 31, par. 2, lett. b), della Convenzione di Vienna sul diritto dei Trattati; dunque, essa deve essere presa in considerazione ai fini dell’interpretazione del TFUE e dell’art. 222133_.

130 Potenziare la reazione europea alle catastrofi: il ruolo della protezione civile e dell’assistenza umanitaria, doc. P7_TAPROV(2011)0404, par. J.

131In GUUE C 83, del 30 marzo 2010, p. 349.

132 Vedi GAJA, ADINOLFI, Introduzione al diritto dell’Unione europea, Roma/Bari, 2013, p. 164.

133Vedi, in tal senso, CGCE, sentenza del 20 febbraio 2001, causa C- 192/99, Kaur, in Raccolta, p. I-1237 e ss., punto 13.

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In ogni caso, il linguaggio utilizzato dalla Dichiarazione induce ad un’interpretazione dell’art. 222 TFUE secondo la quale ogni Stato membro, in presenza di una richiesta proveniente da uno Stato vittima, si trova investito da un obbligo giuridico di prestare assistenza, ma mantiene, quanto alle modalità concrete, il diritto di scegliere le misure che ritiene più appropriate. Nell’esercitare tale scelta, lo Stato è comunque tenuto a comportarsi secondo buona fede e in uno spirito di leale collaborazione134_{. Potrebbe, infatti, ritenersi}

integrare una violazione dell’obbligo un rifiuto immotivato o arbitrario di assistenza.

Ed inoltre, il fatto di ricavare dall’art. 222 TFUE un obbligo degli Stati membri, di prestare assistenza allo Stato vittima, potrebbe portare a configurare, nel caso di una violazione, l’avvio di una procedura di infrazione ex art. 258 e 259 TFUE135_.

Occorre fare riferimento, anche, al Protocollo concernente le preoccupazioni del popolo irlandese relative al Trattato di

Da aggiungere che il “considerando” n. 1 della Decisione 2014/415, nello specificare che quest’ultima non riguarda l’attuazione della clausola di solidarietà da parte degli Stati membri, ha peraltro cura di richiamare la Dichiarazione n. 37 e di riaffermarne il contenuto. 134L’art. 222 TFUE deve leggersi insieme all’art. 4, par. 3, TUE. 135Può essere interessante notare che tale possibilità è stata evocata da alcuni Governi in sede di discussione della proposta congiunta d’attuazione della clausola di solidarietà.

Si veda il doc. MD 5/1/13 REV1 del 23 aprile 2013 con le prime osservazioni degli Stati membri sulla proposta congiunta, in particolare le osservazioni da parte dell’Austria, sugli art. 1 e 3.

Cfr. ALÌ, “Art. 222 TFUE”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario Breve ai Trattati dell’Unione europea, II ed., Padova, 2014, p. 1216.

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Lisbona136_{, il cui art. 3 prevede che “spetterà agli Stati membri}

determinare la natura dell’aiuto o dell’assistenza da prestare ad uno Stato membro che sia oggetto di un attacco o subisca un’aggressione armata nel suo territorio”. Tale norma, che assume valore di diritto primario nell’ordinamento UE, viene ad incidere anche sull’applicazione della clausola di solidarietà. È evidente che tale disposizione del Protocollo sia stata adottata con l’intento di salvaguardare la posizione dell’Irlanda e degli altri Stati membri che seguano una politica di neutralità, in riferimento all’eventuale impiego di mezzi militari ex art. 222 TFUE137_.

Per quanto concerne, invece, le modalità di attuazione della presente clausola di solidarietà da parte dell’Unione, queste sono definite da una decisione adottata dal Consiglio, su proposta congiunta della Commissione e dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR).

In virtù della regola generale di cui all’art. 16, par.3, del TUE, il Consiglio adotta tale Decisione a maggioranza qualificata. Nel caso in cui tale Decisione abbia implicazioni nel settore della difesa, il Consiglio delibera conformemente all’art. 31, paragrafo 1 del Trattato sull’Unione europea, cioè

136In GUUE L 60, del 2 marzo 2013, p. 131 e ss.

137 Secondo un’autorevole dottrina la stessa ratio sarebbe all’origine della ricordata Dichiarazione n. 37: vedi ADAM, TIZZANO, Manuale di Diritto dell’Unione europea, Torino, 2014, p. 859, a parere dei quali “la possibilità di un impiego dei mezzi militari ha indotto a precisare in una Dichiarazione allegata ai Trattati, al fine di venire incontro agli Stati membri che seguono una politica di neutralità, […]”.

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all’unanimità. A tali fini, il Consiglio è assistito dal Comitato politico e di sicurezza (CPS) che dal Comitato permanente sulla cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (COSI)138_.

Al Parlamento europeo, invece, è affidato sul piano formale un ruolo marginale, posto che è semplicemente informato dal Consiglio.

Tuttavia, dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il Parlamento europeo si è ampiamente pronunciato in materia, sollecitando più volte l’attuazione della clausola di solidarietà139_.

A tal proposito occorre, inoltre, ricordare che, la Presidenza del Consiglio dell’Unione, nel settembre 2011, ha emanato un importante documento volto a stimolare una discussione tra i Governi in merito all’art. 222 TFUE140 _{e il 21 dicembre 2012}

la Commissione e l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR) hanno presentato al Consiglio una proposta congiunta di Decisione per

138Vedi l’art. 71 TFUE e la Decisione del Consiglio (2010/131) del 25 febbraio 2010 relativa all’istituzione del Comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna, in GUUE L 52, del 3 ottobre 2010, p. 50 e ss. Ai sensi del relativo art. 3, par.3, il COSI deve assistere il Consiglio in conformità all’art. 222 TFUE. Il COSI è integrato da funzionari d’alto livello dei ministeri degli interni degli Stati membri e da rappresentanti della Commissione. Eurojust, Europol, Frontex e altri organismi possono essere invitati a partecipare alle riunioni quali osservatori.

139 Si veda la Risoluzione sulle clausole di difesa reciproca e di solidarietà dell’UE, del 22 novembre 2012 (doc. A7-0356/2012). 140Consiglio, doc. 14840/11 del 29 settembre 2011, Solidarity Clause- The way ahead? Orientation debate on Art. 222 TFUE.

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l’attuazione della clausola di solidarietà141_{. Il Consiglio, dopo}

complessi negoziati, ha finalmente adottato la Decisione 2014/415/UE, del 24 giugno 2014, relativa alle modalità di attuazione da parte dell’Unione della clausola di solidarietà142_.

Decisione di fondamentale importanza, poiché si concentra sull’attuazione degli obblighi di solidarietà da parte dell’Unione143_.

6. Segue: Le condizioni e le modalità di attivazione della