Gli interventi di assistenza in risposta alle catastrofi.

Il capo IV della Decisione 1313/2013 è dedicato alla risposta99

alle catastrofi. L’art. 14, nello specifico, ha stabilito che in caso di una catastrofe in atto o di una imminente all'interno dell'Unione che provochi o rischi di provocare effetti transfrontalieri o che colpisca o sia in grado di colpire altri Stati membri, lo Stato membro in cui la catastrofe si verifica o può verificarsi ne dà immediatamente notifica agli Stati membri che rischiano di esserne colpiti e, qualora gli effetti siano potenzialmente significativi, alla Commissione100_.

Un obbligo d’immediata notifica alla Commissione da parte dello Stato colpito, o potenzialmente colpito, è altresì stabilito nel caso in cui ci si possa attendere un'eventuale richiesta di

99Ai sensi dell’art. 4 della Decisione 1313/2013 per “risposta” si intende qualsiasi azione intrapresa previa richiesta di assistenza nell'ambito del meccanismo unionale nel caso di un imminente catastrofe, oppure durante o dopo la stessa per affrontarne gli effetti negativi immediati. 100 Il comma 2 dell’art. 14, par.1 precisa che la disposizione non si applica quando l'obbligo di notifica sia stato assolto ai sensi di un'altra normativa dell'Unione, del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica o ai sensi di accordi internazionali esistenti.

In riferimento agli incidenti nucleari, vedi la Convenzione dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (IAEA), del 26 giugno 1986, sulla tempestiva notifica di un incidente nucleare (IAEA Doc. INFCIRC/335) nonché la Decisione della Commissione relativa all’adesione della Comunità europea dell’energia atomica alla Convenzione sulla tempestiva notifica di un incidente nucleare (in GUCE L 314, del 30 novembre 2005, p. 21). Può essere interessante ricordare che da più parti si configura l’esistenza anche in base al diritto internazionale generale di un obbligo di notifica, a carico dello Stato colpito, in caso di incidente che possa produrre gravi effetti transfrontalieri: vedi CONFORTI, Diritto internazionale, X ed., Napoli, 2014, p. 236.

103

assistenza tramite l'ERCC, in modo che la Commissione possa, se del caso, informare gli altri Stati membri e attivare i servizi competenti.

Le notifiche sono effettuate, se opportuno, mediante il CECIS.

La procedura relativa alla fornitura di assistenza da parte del meccanismo unionale è, invece, delineata dall’art. 15 della Decisione 1313/2013 e più precisamente definita, quanto agli aspetti operativi, dal Capo II della Decisione 2014/762 di esecuzione101_.

Nello specifico, l’art. 15 ha stabilito che “quando si verifica o è imminente una catastrofe all'interno dell'Unione, lo Stato membro colpito può chiedere assistenza tramite l'ERCC”. La decisione quanto alla richiesta dell’assistenza dovrà essere presa dall’autorità nazionale che possieda la competenza al riguardo ai sensi dell’ordinamento interno dello Stato interessato e la richiesta dovrà essere trasmessa dal punto di contatto nazionale individuato ai sensi della Decisione 2014/762102_.

101 GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 30.

102Nel sistema italiano, l’attivazione del meccanismo unionale, tramite una richiesta di assistenza spetta al Dipartimento per la Protezione civile, punto di contatto nazionale nel quadro del sistema.

Vedi al riguardo GATTI, il quadro giuridico per la risposta internazionale ai disastri in Italia, Modena, 2015(http:// www.ifrc.org/Pagefiles/202607/Rapporto%20Italia%20IDRL%20IT.p df).

104

La Decisione di esecuzione, in particolare, ha stabilito che il richiedente assistenza trasmetta all'ERCC “ogni informazione utile sulla situazione, in particolare sui bisogni specifici, sul sostegno richiesto e sulla localizzazione”; ed inoltre, che lo stesso richiedente assistenza comunichi all'ERCC i tempi, il punto di ingresso e la localizzazione relativi alla richiesta di assistenza e il punto di contatto operativo che gestisce la catastrofe sul posto103_.

Inoltre, in situazioni eccezionali di maggiore rischio, gli Stati membri possono anche sollecitare assistenza chiedendo il preposizionamento temporaneo dei mezzi di risposta104_.

La Commissione, dopo aver ricevuto una richiesta di assistenza, provvede ad inoltrare la richiesta ai punti di contatto degli altri Stati membri; a raccogliere informazioni validate sulla situazione, in collaborazione con lo Stato membro colpito, e le comunica agli altri Stati membri; ad effettuare raccomandazioni, previa consultazione dello Stato membro richiedente, per la prestazione di assistenza tramite il meccanismo unionale105_{, in funzione delle necessità sul}

campo e di eventuali piani emergenziali prestabiliti106_{, invita}

103Art. 35, paragrafi 4 e 5, della Decisione di esecuzione. 104Art. 15, paragrafo 2, della Decisione 1313/2013.

105Tale azione è meglio precisata dalla Decisione di esecuzione; essa prevede che “per ogni richiesta di assistenza l'ERCC appronta, nella misura del possibile, uno specifico piano di mobilitazione. Il piano formula raccomandazioni su come prestare assistenza, invitando a mobilitare moduli, squadre di supporto e assistenza tecnica, altri mezzi di risposta o esperti registrati nell'EERC, e valuta eventuali bisogni critici”.

106L’art. 10, paragrafo 1, della Decisione 1313/2013 stabilisce che: “La Commissione e gli Stati membri collaborano per migliorare la

105

gli Stati membri a inviare mezzi specifici e facilita il coordinamento dell'assistenza richiesta; ed infine, la Commissione provvede ad adottare altre misure al fine di facilitare il coordinamento della risposta.

Lo Stato membro che ha ricevuto una richiesta di assistenza tramite il meccanismo unionale decide in tempi rapidi107 _{se è}

in grado di soddisfare la richiesta e informa lo Stato membro richiedente della sua decisione tramite il CECIS, precisando la portata, i termini e, se del caso, i costi dell'assistenza che potrebbe prestare. L'ERCC avrà il compito di tenere informati gli Stati membri.

La mobilitazione dei mezzi è, quindi, subordinata all’accettazione della specifica offerta di assistenza da parte dello Stato membro richiedente108_{; al quale spetta la direzione}

degli interventi di assistenza109_{. Le autorità dello Stato}

pianificazione delle operazioni di risposta alle catastrofi nell'ambito del meccanismo unionale, anche tramite l'elaborazione di scenari di risposta alle catastrofi, la mappatura delle risorse e l'elaborazione di piani per la mobilitazione dei mezzi di risposta”.

107Secondo la Decisione di esecuzione (art. 35, paragrafo 9) il termine entro il quale “in linea di principio”, lo Stato membro deve rispondere viene specificato dall'ERCC; il termine tiene conto della natura della catastrofe e in ogni caso non è inferiore a due ore.

108Ai sensi dell’art. 35, paragrafo 10, della Decisione di esecuzione, “il richiedente assistenza comunica all’ERCC l’offerta di assistenza che ha accettato”.

109Si tratta, come rilevato dalla Commissione del diritto internazionale, di regola che deriva direttamente dal principio base della sovranità territoriale.

Il principio per il quale lo Stato colpito dalla catastrofe ha un ruolo primario nella direzione degli interventi di assistenza è recepito nell’art. 12, par. 2, del Progetto di articoli sulla Protezione delle persone in caso di disastri, adottato nel 2014 dalla Commissione del diritto internazionale in prima lettura, (doc. A/69/10).

106

membro richiedente, inoltre, definiscono direttive e delimitano eventualmente i compiti affidati ai moduli o a altri mezzi di risposta. I dettagli dell'esecuzione di questi compiti sono, invece, lasciati al responsabile designato dallo Stato membro che presta assistenza. Lo Stato membro richiedente può, anche, sollecitare l'invio di una squadra di esperti110 _che

lo coadiuvi nelle operazioni di valutazione, che faciliti il coordinamento sul posto delle squadre inviate dagli Stati membri o che fornisca consulenza tecnica111_.

Lo Stato membro richiedente, infine, adotta le misure appropriate per facilitare il supporto della nazione ospitante all'assistenza che sta per ricevere.

La Decisione 1313/2013 specifica, inoltre, che il ruolo affidato alla Commissione dall’art. 15, non pregiudica le competenze e le responsabilità degli Stati membri riguardo alle loro squadre, moduli e altri tipi di supporto, comprese le capacità militari. In particolare, il supporto della Commissione non implica un comando e controllo delle squadre, dei moduli e di altri tipi di supporto degli Stati

110 Ai sensi dell’art. 17, paragrafo 2 della Decisione 1313/2013, la Commissione seleziona gli esperti e il caposquadra sulla base di qualifiche e esperienze, tra cui il livello di formazione conseguito nell'ambito del meccanismo unionale, esperienze precedenti in missioni svoltesi nell'ambito del meccanismo unionale e altre operazioni di soccorso internazionali. La selezione si basa anche su altri criteri, tra cui la conoscenza delle lingue, in modo da assicurare che la squadra nel suo insieme possieda le competenze adeguate alla situazione specifica. A norma dell’art. 41 della Decisione di esecuzione gli Stati membri classificano gli esperti in base alle seguenti categorie: a) esperti tecnici; b) esperti di valutazione; c) esperti di coordinamento; d) capisquadra. 111Art.15, paragrafo 5, della Decisione 1313/2013.

107

membri, che sono mobilitati su base volontaria mediante il coordinamento a livello centrale e sul posto.

L’uso del meccanismo europeo di protezione civile non è limitato agli interventi all’interno dell’UE, potendo qualsiasi paese terzo colpito o in cui è imminente una catastrofe chiedere assistenza internazionale tramite l'ERCC e il sistema CECIS112_.

L'assistenza può, altresì, essere richiesta tramite le o dalle Nazioni Unite e relative agenzie o altre organizzazioni internazionali rilevanti.

Gli interventi, inoltre, possono essere condotti sotto forma di interventi di assistenza autonomi o di contributo a un intervento guidato da un'organizzazione internazionale. Il coordinamento dell'Unione è pienamente integrato nel coordinamento generale fornito dall'Ufficio per il coordinamento degli affari umanitari delle Nazioni Unite (OCHA), e ne rispetta il ruolo di guida.

La Commissione provvede, inoltre, a garantire che l'assistenza sia fornita in modo coerente mantenendo un dialogo con i punti di contatto degli Stati membri al fine di assicurare un contributo efficace e coerente all'insieme delle operazioni di soccorso da parte della risposta dell'Unione alle catastrofi attraverso il meccanismo unionale; effettuando immediatamente raccomandazioni, se possibile in cooperazione con il paese colpito, in funzione delle necessità

108

sul campo ed eventuali piani prestabiliti pertinenti, invitando gli Stati membri a inviare mezzi specifici e facilitando il coordinamento dell'assistenza richiesta; mantenendo i contatti con il paese colpito su dettagli tecnici quali le specifiche necessità di assistenza, l'accettazione di offerte e le modalità pratiche per il ricevimento e la distribuzione dell'assistenza a livello locale; mantenendo i contatti con l'OCHA o sostenendolo e collaborando con gli altri attori interessati che contribuiscono alle operazioni di soccorso generali, al fine di ottimizzare le sinergie, individuare le complementarità ed evitare duplicazioni e carenze; mantenendo i contatti con tutti gli attori interessati, in particolare nella fase finale dell'intervento di assistenza nell'ambito del meccanismo unionale, onde facilitare un ordinato passaggio delle consegne.

Per cui, ferma restando la necessità imperativa di una risposta operativa immediata tramite il meccanismo unionale, la Commissione, ad avvenuta attivazione dello stesso, informa il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE)113 _per

garantire coerenza tra le operazioni di protezione civile e l'insieme delle relazioni tra l'Unione e il paese colpito. La Commissione, inoltre, tiene gli Stati membri costantemente informati.

113Il servizio europeo per l’azione esterna è il nuovo corpo diplomatico comune, al servizio dell’Alto rappresentante UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza creato a seguito del Trattato di Lisbona: vedi, Art. 16, paragrafo 4, della Decisione 1313/2013.

109

Inoltre, sul posto è opportunamente garantito il collegamento con la delegazione dell'Unione affinché questa possa facilitare i contatti con il governo del paese colpito. Se necessario, la delegazione dell'Unione presta supporto logistico alle squadre di esperti della protezione civile.

Lo Stato membro che ha ricevuto una richiesta di assistenza tramite il meccanismo unionale decide in tempi rapidi se è in grado di soddisfare la richiesta e informa della sua decisione l'ERCC tramite il CECIS, precisando la portata e i termini dell'assistenza che potrebbe prestare. L'ERCC tiene informati gli Stati membri.

Si può, altresì, ricorrere al meccanismo unionale per fornire sostegno di protezione civile all'assistenza consolare ai cittadini dell'Unione che si trovano in paesi terzi colpiti da catastrofi se richiesto dalle autorità consolari degli Stati membri interessati.

Conformemente a una richiesta di assistenza, la Commissione può intraprendere altre necessarie azioni complementari e di supporto per garantire la coerenza nell'invio dell'assistenza. Il coordinamento tramite il meccanismo unionale non incide né sui contatti bilaterali tra gli Stati membri e il paese colpito né sulla cooperazione tra gli Stati membri e le Nazioni Unite e altre rilevanti organizzazioni internazionali. Tali contatti bilaterali possono essere anche utilizzati per contribuire al coordinamento mediante il meccanismo unionale.

Il ruolo della Commissione non pregiudica le competenze e le responsabilità degli Stati membri riguardo alle loro squadre,

110

moduli e altri tipi di supporto, comprese le capacità militari. In particolare, il supporto della Commissione non implica un comando e controllo delle squadre, dei moduli e di altri tipi di supporto degli Stati membri, che sono mobilitati su base volontaria mediante il coordinamento a livello centrale e sul posto.

Sono, inoltre, perseguite sinergie con altri strumenti dell'Unione, in particolare con le azioni finanziate a norma del regolamento (CE) n. 1257/96. La Commissione, inoltre, assicura il coordinamento tra gli strumenti e, ove opportuno, assicura che le azioni di protezione civile degli Stati membri che concorrono a una più ampia risposta umanitaria siano per quanto possibile finanziate a norma della presente Decisione. Ed inoltre, ogniqualvolta sia attivato il meccanismo unionale, gli Stati membri che forniscono l'assistenza in caso di catastrofi tengono l'ERCC costantemente informato sulle attività da essi svolte; anche le squadre e i moduli degli Stati membri che partecipano sul posto all'intervento tramite il meccanismo unionale rimangono in stretto contatto con l'ERCC e con le squadre di esperti della protezione civile inviate sul posto.

Al fine di garantire coerenza anche tra l’operazione di protezione civile e l’insieme delle relazioni UE con il paese terzo colpito, la Commissione è tenuta a collaborare non solo con il SEAE ma anche con il Consiglio quando, come previsto da alcuni ordinamenti nazionali (Italia e Spagna) e come ammesso dall’art. 9, paragrafo 5, della Decisione 1313/2013,

111

si intendano utilizzare mezzi militari degli Stati per la protezione delle popolazioni civili114_.

In effetti, il “considerando n. 19 della Decisione 1313/2013, ha stabilito che l'uso di mezzi militari a guida civile può costituire un importante contributo alla risposta alle catastrofi; e che la cooperazione con le forze militari dovrà seguire le modalità, le procedure e i criteri stabiliti dal Consiglio o dai suoi organi competenti affinché il meccanismo unionale possa disporre delle risorse militari rilevanti per la protezione civile ed inoltre, dovrebbe essere in linea con le linee guida internazionali rilevanti. Inoltre, l’utilizzo dei mezzi militari per fornire assistenza in Stati terzi è possibile solo quando non siano disponibili alternative civili per far fronte ad esigenze umanitarie urgenti115_.

L’intervento di protezione civile dovrà, poi, essere coordinato con quello inerente gli aiuti umanitari116_{, il quale, attraverso}

l’erogazione di finanziamenti a organizzazione non governative, agenzie ONU e altre organizzazioni internazionali, costituisce l’altro strumento di reazione dell’UE alle catastrofi117_.

114Cosi a seguito dello tsunami del 2004 nell’Oceano indiano e per le alluvioni in Pakistan e l’epidemia ad Haiti del 2010.

115CRESPI, “Art. 196”, in POCAR, BARUFFI (a cura di), Commentario breve ai Trattati dell’Unione europea, II ed., Padova, 2014, p. 1132 e ss.

116Vedi art. 10, paragrafo 2; art. 16, paragrafo 11; art. 26, paragrafo 2 e 3 della decisione 1313/2013.

112

Un’altra questione di particolare importanza concerne, poi, la ripartizione dei costi degli interventi di assistenza.

Per quanto riguarda il meccanismo unionale, l’art. 39 della Decisione 2014/762 di esecuzione ha stabilito che, il richiedente assistenza sostiene i costi dell'assistenza fornita dagli Stati membri, a meno che non sia diversamente convenuto.

Lo Stato membro che fornisce assistenza può offrirla a titolo integralmente o parzialmente gratuito, tenendo presente in particolare la natura della catastrofe e l'entità del danno e può, inoltre, rinunciare in qualsiasi momento, al rimborso delle spese sostenute.

La Decisione 1313/2013 ha, invece, stabilito che sono ammesse a beneficiare dell'assistenza finanziaria le azioni generali volte a potenziare la prevenzione, la preparazione e l’efficacia della risposta alle catastrofi. In particolare, sono ammissibili al finanziamento dell’Unione i costi per l’invio di squadre di esperti e per il relativo supporto logistico; in caso di catastrofe, per il sostegno agli Stati membri per l'accesso alle attrezzature e alle risorse di trasporto; e in seguito a una richiesta di assistenza, per l’adozione di altre necessarie azioni complementari e di supporto al fine di facilitare il coordinamento della risposta nel modo più efficace possibile118_.

113

Per cui, ai fini della fornitura di una rapida ed efficace assistenza nel quadro del meccanismo europeo, risulta essenziale la disponibilità di adeguati mezzi e risorse di trasporto verso lo Stato colpito. A tal proposito, in virtù dell’art. 18 della Decisione 1313/2013, la Commissione può supportare gli Stati membri ai fini dell’accesso alle attrezzature o alle risorse di trasporto: fornendo e scambiando informazioni sulle attrezzature e sulle risorse di trasporto che gli Stati membri possono mettere a disposizione, al fine di facilitarne la messa in comune; assistendo gli Stati membri nell'individuazione delle risorse di trasporto e delle attrezzature che possono essere messe a disposizione da altre fonti, compreso il mercato commerciale.

La Commissione può, anche, integrare le risorse di trasporto fornite dagli Stati membri mettendo a disposizione ulteriori risorse di trasporto necessarie per garantire una risposta rapida alle catastrofi.

Le forme di supporto al trasporto119 _{da parte dell’Unione sono}

state più accuratamente definite dalla Decisione di esecuzione, la quale prevede una particolare procedura di supporto al trasporto tramite il meccanismo unionale120_.

119_{A norma dell’art. 47, della Decisione di esecuzione “Il supporto al} trasporto può consistere: nella messa in comune o nella condivisione dei mezzi di trasporto; nell'individuazione delle risorse di trasporto sul mercato commerciale e/o di altra provenienza, facilitandone l'accesso degli Stati membri; oppure nel sostegno dell'Unione agli Stati membri tramite sovvenzioni o servizi di trasporto forniti da soggetti privati o di altro tipo”.

114

Tale procedura si attiva a seguito di una richiesta di supporto al trasporto trasmessa alla Commissione dall'autorità competente di uno Stato membro. La Commissione provvede, quindi, a notificare immediatamente le richieste di supporto al trasporto ricevute ai punti di contatto designati dagli Stati membri; e in seguito a tale notifica la richiesta di supporto al trasporto diventa ammissibile al cofinanziamento dell'Unione121_.

La Decisione 1313/2013 ha avuto cura di precisare che l'importo del sostegno finanziario dell'Unione per le risorse di trasporto non supera il 55 % dei costi ammissibili totali. Il sostegno finanziario dell'Unione per i trasporti può, inoltre, coprire l'85 % al massimo dei costi ammissibili totali, nel caso di costi connessi al trasporto dei mezzi preimpegnati nel pool volontario o volti a far fronte ad una situazione critica122_.

Occorre aggiungere che, qualora uno Stato non individui una soluzione di trasporto disponibile, esso può chiedere alla Commissione di appaltare a soggetti privati un servizio di trasporto verso il Paese colpito, impegnandosi a rimborsare la Commissione delle spese sostenute123_.

La Decisione 1313/2013 ha, altresì, provveduto ad ampliare le possibilità di partecipazione al meccanismo da parte di Stati non membri dell’Unione. Infatti, in virtù dell’art. 28, il

121Art. 49, della decisione di esecuzione.

122Art. 23 della Decisione 1313/2013, paragrafi 2 e 3.

123 GESTRI, “La risposta alle catastrofi nell’Unione europea: protezione civile e clausola di solidarietà, in GESTRI (a cura di), Disastri, protezione civile e diritto: nuove prospettive nell’Unione europea e in ambito penale, Milano, Giuffrè, 2016, p. 34.

115

meccanismo unionale è aperto alla partecipazione dei paesi dell'Associazione europea di libero scambio (EFTA) membri dello Spazio economico europeo (SEE), di altri paesi europei se previsto da accordi e procedure, dei paesi aderenti, dei paesi candidati e dei potenziali candidati124_.

Infine, cosi come riconosciuto nel relativo “considerando n. 4” della decisione 1313/2013, il meccanismo unionale dovrebbe anche contribuire all'attuazione dell'articolo 222 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), mettendo a disposizione, ove necessario, le sue risorse e capacità.

5. La clausola di solidarietà da attivare in caso di attacco