LA PROTEZIONE CIVILE ITALIANA E IL NUOVO SISTEMA EUROPEO DI PROTEZIONE CIVILE.
4. La ripartizione delle competenze tra Stato ed enti locali.
L’assetto organizzativo previsto dalla legge n. 225/1992 subisce un’ulteriore modifica per mezzo del D.lgs. del 31 marzo 1998, n. 112246, la cosiddetta legge Bassanini, che
disciplina il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle Regioni ed agli altri enti locali247.
Il conferimento avviene in base al principio di sussidiarietà248,
con l’attribuzione di tutte le funzioni amministrative ai
246Pubblicato in supplemento ordinario n. 77 alla G.U. n. 92 del 21 aprile 1998. Per un commento generale, si veda FALCON, Il decreto 112 e il percorso istituzionale italiano, in Le Regioni, 1998, p. 453. Per alcune considerazioni in merito al rapporto con la successiva riforma del titolo V della Cost., si veda, PIZZETTI, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico “esploso”, in Le Regioni, 2001, p. 22. È stato osservato che “l’impostazione della Bassanini risulta rovesciata nell’art. 118, comma 1, Cost.: mentre la prima è costretta a distinguere tra funzioni di pertinenza dello Stato e delle Regioni, il secondo procede all’attribuzione unitaria e originaria di tutte le funzioni ai Comuni”, CARINCI, Il principio di sussidiarietà verticale nel sistema delle fonti, in http://www.forumcostituzionale.it.
247Il presente decreto legislativo disciplina il conferimento di funzioni e compiti amministrativi alle Regioni, alle Province, ai Comuni, alle Comunità montane o ad altri enti locali ai sensi del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59. La legge 15 marzo 1997, n. 59, “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”, pubblicata nella G.U. n. 63 del 17 marzo 1997 (c.d. Bassanini-uno) ha attribuito al Governo la delega per conferire alle Regioni ed agli enti locali tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità. È stato rilevato che, “a seguito di questo processo di conferimento di compiti e funzioni a Regioni ed enti locali, oggi l’amministrazione italiana si configura come regionale e locale”, CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, VII ed., Milano, 2005, p. 60.
167
Comuni, alle Province e alle Comunità montane secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale e della tassatività delle funzioni mantenute dallo Stato, poiché tutte le funzioni non espressamente riservate allo Stato vengono conferite alle Regioni e agli enti locali.
Il presente D.lgs. riserva allo Stato, inoltre, il potere di indirizzo e coordinamento “relativamente alle funzioni ed ai compiti conferiti alle Regioni ed agli enti locali”249.
Il Titolo III, capo VIII del D.lgs. n. 112/1998 detta, nello specifico, disposizioni in materia di protezione civile, distinguendo tra funzioni mantenute allo Stato250 e funzioni
conferite alle Regioni ed agli enti locali251.
In generale, il principio di sussidiarietà è un criterio di ripartizione delle funzioni politiche ed amministrative fra enti rappresentativi di diversi livelli territoriali di gestione della cosa pubblica (in questi termini CARINGELLA, Corso di diritto amministrativo. Tomo I, Milano, 2005, p. 986), inteso nel senso di attribuzione delle funzioni al livello superiore di Governo esercitabili solo nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi affidati (cosi, CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, VII ed., Milano, 2005, p. 59).
Nell’ordinamento amministrativo italiano, il principio di sussidiarietà è stato dapprima previsto nella legislazione ordinaria (legge n. 59/1997) per poi essere costituzionalizzato nell’art. 118, comma 1, Cost. a seguito della riforma del 2001. A questo proposito, la dottrina è sostanzialmente concorde nel ritenere che “la riforma costituzionale del titolo V andrebbe letta anzitutto come copertura costituzionale di quanto già introdotto a livello di normazione ordinaria dalla Bassanini”, BIN, La funzione amministrativa nel nuovo Titolo V della costituzione, in Le Regioni, 2002, pag. 372.
249Art. 4, del D.lgs. n. 112/1998. 250Art. 107, del D.lgs. n. 112/1998. 251Art. 108, del D.lgs. n. 112/1998.
168
Ai sensi dell’art. 107 del D.lgs. n. 112/1998 vengono riservati allo Stato i compiti relativi all'indirizzo, promozione e coordinamento delle attività in materia di protezione civile; alla deliberazione e alla revoca dello stato di emergenza al verificarsi degli eventi252 che, per intensità ed estensione,
debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari; alla emanazione di ordinanze per l'attuazione di interventi di emergenza, per evitare situazioni di pericolo, o maggiori danni a persone o a cose, per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi; alla determinazione dei criteri di massima253 in ordine ai
programmi di previsione e prevenzione delle calamità e ai piani predisposti per fronteggiare le emergenze e coordinare gli interventi di soccorso; alla fissazione di norme generali di sicurezza per le attività industriali, civili e commerciali; alle funzione operative riguardanti:
-gli indirizzi per la predisposizione e l'attuazione dei programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio;
-la predisposizione, d'intesa con le Regioni e gli enti locali interessati, dei piani di emergenza in caso di eventi calamitosi254 e la loro attuazione;
252Eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225
253 Criteri di massima di cui all'articolo 8, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
254Eventi calamitosi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
169
-il soccorso tecnico urgente, la prevenzione e lo spegnimento degli incendi e lo spegnimento con mezzi aerei degli incendi boschivi;
-lo svolgimento di periodiche esercitazioni relative ai piani nazionali di emergenza.
Viene riservata alla Stato, anche, la promozione di studi sulla previsione e la prevenzione dei rischi naturali ed antropici. Alle Regioni255 vengono attribuite le funzioni relative alla
predisposizione dei programmi di previsione e prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali; all'attuazione di interventi urgenti in caso di crisi determinata dal verificarsi o dall'imminenza di eventi256 naturali o connessi con l’attività
dell’uomo che per loro natura ed estensione comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria, avvalendosi anche del Corpo nazionale dei vigili del fuoco; agli indirizzi per la predisposizione dei piani provinciali di emergenza in caso di eventi calamitosi che richiedono l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria; all'attuazione degli interventi necessari per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi; ed infine, agli interventi per l'organizzazione e l'utilizzo del volontariato.
255Art. 108, lett. a), del D.lgs. n. 112/1998.
256Eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera b), della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
170
Vengono, invece, attribuite alle Province257 le funzioni
relative: all'attuazione, in ambito provinciale, delle attività di previsione e degli interventi di prevenzione dei rischi, stabilite dai programmi e piani regionali, con l'adozione dei connessi provvedimenti amministrativi; alla predisposizione dei piani provinciali di emergenza; alla vigilanza sulla predisposizione da parte delle strutture provinciali di protezione civile, dei servizi urgenti da attivare in caso di emergenza258.
Vengono, poi, conferite ai Comuni259 le funzioni relative
all'attuazione, in ambito comunale, delle attività di previsione e degli interventi di prevenzione dei rischi, stabilite dai programmi e piani regionali; all'adozione di tutti i provvedimenti necessari ad assicurare i primi soccorsi in caso di eventi calamitosi in ambito comunale; alla predisposizione dei piani comunali e/o intercomunali di emergenza; all'utilizzo del volontariato di protezione civile a livello comunale e/o intercomunale, sulla base degli indirizzi nazionali e regionali.
In buona sostanza, il D.lgs. n. 112/1998, non interviene sulla legge n. 225/1992, ma sulla architettura istituzionale delineata dalla legge, trasferendo funzioni ed attribuzioni dal livello centrale ai livelli periferici delle Regioni e degli enti locali260.
257Art. 108, lett. b), del D.lgs. n. 112/1998.
258 In caso di eventi calamitosi che richiedono l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria.
259Art. 108, lett. c), del D.lgs. n. 112/1998.
260Vedi, GANDINI, MONTAGNI, La protezione civile. Profili costituzionali e amministrativi, riflessi penali, Milano, Giuffrè, 2007, p. 42.
171
L'assetto generale della Protezione Civile subisce ulteriori modifiche per effetto del D.lgs. del 30 luglio 1999, n. 300261.
Il capo IV del titolo V (art. 79-87) del suddetto D.lgs. prevede l’istituzione dell’Agenzia di Protezione Civile, alla quale vengono trasferite le funzioni ed i compiti tecnico-operativi e scientifici in materia di protezione civile svolti dalla Direzione generale della protezione civile e dei servizi antincendi del Ministero dell'Interno, dal Dipartimento della protezione civile, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e dal servizio sismico nazionale262.
La riforma incide, ancora una volta, sull’organizzazione della protezione civile. L'agenzia viene, infatti, sottoposta alla vigilanza del Ministro dell'Interno, il quale esercita poteri di indirizzo sull’attività dell'agenzia263.
261D.lgs. del 30 luglio 1999, n. 300,"Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59", pubblicato in supplemento ordinario n. 163 alla G.U. n. 203 del 30 agosto 1999. Il decreto dava attuazione alle disposizioni della Bassanini- uno sulla razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione dei Ministeri, l’istituzione di agenzie nonché il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato. Il decreto faceva largo ricorso alle nuove strutture denominate agenzie, definite dall’art. 8, come strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. 262Art. 79, del d.lgs. n. 300/1999.
263Art. 80, del d.lgs. n. 300/1999.
Ai sensi dell’art. 81 del D.lgs. n. 300/1999, l'Agenzia svolge compiti riguardanti: a) la formulazione degli indirizzi e dei criteri generali di cui all’art. 107, comma 1, lettera a) (relativi all'indirizzo, promozione e coordinamento delle attività delle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, delle regioni, delle province, dei comuni, delle comunità montane, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale in materia di protezione civile) e lettera f) n. 1 del D.lgs. 1998, n. 112 (relativi alle funzione operative riguardanti gli indirizzi per la
172
Al Ministro dell’Interno vengono, inoltre, attribuite le competenze sulle politiche di protezione civile ed i poteri di ordinanza in materia di protezione civile264, sino a quel
predisposizione e l'attuazione dei programmi di previsione e prevenzione in relazione alle varie ipotesi di rischio), e all'articolo 93, comma 1, lettera g) (ovvero ai criteri generali per l'individuazione delle zone sismiche e alle norme tecniche per le costruzioni nelle medesime zone), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, da sottoporre al ministro dell'interno per l'approvazione del consiglio dei ministri; b) l'acquisizione di elementi tecnici sulla intensità ed estensione degli eventi calamitosi per la proposta di dichiarazione dello stato di emergenza da parte del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225; c) le attività, connesse agli eventi calamitosi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225, relative a: 1) l'approvazione, d'intesa con le regioni e gli enti locali, dei piani di emergenza e la loro attuazione, compreso il coordinamento per l'utilizzazione delle organizzazioni di volontariato; 2) la predisposizione di ordinanze, di cui all'articolo 5, commi 2 e 3, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, da emanarsi dal ministro dell'interno; 3) la rilevazione dei danni e l'approvazione di piani di interventi volti al superamento delle emergenze ed alla ripresa delle normali condizioni di vita, da attuarsi d'intesa con le regioni e gli enti locali interessati; d) l’attività tecnico-operativa volta ad assicurare i primi interventi nell'ambito dei compiti di soccorso di cui all'articolo 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225; e) lo spegnimento con mezzi aerei degli incendi boschivi, coordinando anche l'impiego dei mezzi aerei di altre amministrazioni statali o delle regioni; f) lo svolgimento di periodiche esercitazioni relative ai piani di emergenza; g) l’attività di formazione in materia di protezione civile; h) la promozione di ricerche sulla previsione e prevenzione dei rischi naturali ed antropici, finalizzate alla definizione dei fenomeni attesi, alla valutazione del loro impatto sul territorio, alla valutazione e riduzione della vulnerabilità e allo sviluppo e gestione di sistemi di sorveglianza utili ai fini del preavviso dell'evento o dell'allarme tempestivo; i) la raccolta sistematica, la valutazione e la diffusione dei dati sulle situazioni di rischio, anche attraverso la realizzazione di sistemi informativi e di sistemi di monitoraggio, d'intesa con le regioni ed altre amministrazioni pubbliche; l) l’attività di informazione alle popolazioni interessate; m) il coordinamento delle organizzazioni di volontariato per favorirne la partecipazione alle attività di protezione civile; n) la promozione e lo sviluppo di accordi con organismi nazionali ed internazionali bilaterali e multilaterali in materia di previsione e prevenzione dei rischi, di interventi di soccorso ed a tutela della pubblica incolumità.
173
momento spettanti al Presidente del Consiglio dei Ministri; quest’ultimo, per effetto dell’abrogazione dell’art. 1 della legge n. 225/1992 viene privato, anche, del potere di promozione e coordinamento in materia di protezione civile. Nel nuovo sistema di protezione civile delineato dal D.lgs. n. 300/1999, il Ministro dell’Interno ricopre una posizione di assoluta preminenza.
Tuttavia, l’Agenzia di protezione civile non riesce a dotarsi dello Statuto, necessario ai sensi dell’art. 87, del D.lgs. n. 300/1999265 per il suo funzionamento.
Successivamente, in attesa di una ridefinizione complessiva del settore, con il D.l. del 7 settembre 2001, n. 343266, vengono
dettate “disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attività di protezione civile”.
Con il d.l. n. 343/2001 vengono, quindi, abrogate le disposizioni del D.lgs. n. 300/1999, relative alla Agenzia di protezione civile; viene ridotto il ruolo del Ministro dell’Interno267, con la conseguente riespansione delle
265 Articolo 87 (Norme finali e abrogazioni), comma 1, del D.lgs. n.
300/1999: “Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo si provvede alla nomina degli organi dell'agenzia. Nei successivi sei mesi l'organizzazione e il funzionamento dell'agenzia sono disciplinati con lo statuto e i regolamenti e ad essa sono trasferiti i compiti svolti dalle strutture di cui all'articolo 79, comma 2, che vengono contestualmente soppresse”.
266D.l. del 7 settembre 2001, n. 343, pubblicato nella G.U. n. 210 del 10 settembre 2001 e convertito con modificazioni nella legge 9 novembre 2001, n. 401 pubblicata nella G.U. n. 259 del 7 novembre 2001.
267 Restava infatti ferma la competenza sulle politiche di protezione civile.
174
competenze del Presidente del Consiglio dei Ministri268 e la
ricostruzione del Dipartimento di protezione civile, al quale vengono attribuite le funzioni operative e ripristinate le funzioni di indirizzo programmatico. Inoltre, seppure in conformità alle direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero del Ministro da lui delegato, al Capo del Dipartimento vengono attribuiti poteri di coordinamento operativo269.
Viene, anche, rafforzata la posizione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, nel cui ambito operano il Servizio sismico nazionale, la Commissione per la previsione e prevenzione dei rischi270 nonché il Comitato operativo della
protezione civile271.
268 I compiti del Presidente del Consiglio corrispondono a quelli già individuati dalla Legge n. 225/92 e dal D.Lgs. n. 112/98.
Ai sensi dell’art. 5, del d.l. n. 343/2001, “Il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro da lui delegato, promuove e coordina le attività delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale, finalizzate alla tutela dell'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi o da altri grandi eventi, che determinano situazioni di grave rischio”.
269Art. 5, comma 5, d.l. n. 343/2001: “Secondo le direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri, o del Ministro dell’Interno da lui delegato, il Capo del Dipartimento della protezione civile rivolge alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni, degli enti pubblici nazionali e territoriali e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente nel territorio nazionale, le indicazioni necessarie al raggiungimento delle finalità di coordinamento operativo nelle materie di cui al comma 1”. 270Costituita con D.P.C.M. 12 aprile 2002, pubblicata nella G.U. n. 91 del 18 aprile 2002.
271Costituito con D.P.C.M. 2 marzo 2002, pubblicata nella G.U. n. 66 del 19 marzo 2002.
175
Inoltre, con la legge di conversione del d.l. n. 343/2001 viene istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri un Comitato paritetico Stato-Regioni-enti locali272, quale forma
di concertazione e leale collaborazione273.
Una delle novità più importanti della legge di conversione del d.l. n. 343/2001, è l’introduzione, nell’ambito della protezione civile, dei c.d. “Grandi Eventi”274, ovvero eventi di
particolare complessità organizzativa sotto il profilo della sicurezza, dell’ordine pubblico, della mobilità, dell’accoglienza e dell’assistenza sanitaria, che richiedono l’adozione di misure di carattere straordinario e urgente, per assicurare un regolare svolgimento dell’evento275.
L’art. 5-bis, comma 5, della legge di conversione n. 401/2001276 ha ampliato la categoria dei Grandi Eventi di
competenza del Dipartimento della Protezione Civile per includere, anche, quegli eventi che non richiedono la
272 Art. 5, del d.l. n. 343/2001, come modificato dalla legge di conversione n. 401/2001.
273Questo Comitato costituisce uno degli strumenti per pervenire alla sintesi tra le esigenze della sussidiarietà e le esigenze della unitarietà. 274Si vedano: TAGLIENTE, La gestione della sicurezza pubblica nelle grandi manifestazioni sportive, in Riv. pol., 1997, p. 736; CAVALLO PERIN, Il diritto amministrativo dell’emergenza per fattori esterni all’amministrazione pubblica, in Dir. amm., 2005, p. 711.
275Dipartimento della Protezione Civile, Glossario, http://www.protezionecivile.gov.it/jcms/it/glossario.wp?request_locale =it&letter=G.
276L’art. 5-bis, comma 5, della legge n. 401 del 2001, ha stabilito che “Le disposizioni di cui all'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (stato di emergenza e potere di ordinanza), si applicano anche con riferimento alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza”.
176
dichiarazione di uno stato di emergenza277. Questa modifica
ha sollevato numerose critiche relative alla gestione dei fondi e degli appalti da parte del Dipartimento della Protezione Civile in caso di eventi che, in passato, difficilmente richiedevano l’adozione di misure straordinarie ed urgenti. A seguito della legge n. 100/2012278, la gestione dei Grandi
Eventi continua a far parte delle competenze della protezione civile, ma solo per quegli eventi che richiedono la dichiarazione dello stato di emergenza279.
Il legislatore non fornisce alcuna definizione né tantomeno alcuna indicazione in merito ai requisiti, agli elementi costitutivi del Grande evento280. Per cui, l’apprezzamento
della sussistenza delle circostanze integranti il Grande Evento viene riservata alla discrezionalità del Consiglio dei Ministri,
277Ad esempio con D.p.c.m. del 10 giugno 2005, pubblicato nella G.U. n. 139 del 17 giugno 2005, i giochi olimpici invernali “Torino 2006” sono stati dichiarati Grande evento, in considerazione della necessità “di assicurare che la particolare complessità organizzativa della manifestazione non precluda la possibilità di garantire la sicurezza, l’ordine pubblico, la regolare mobilità sul territorio”.
278Legge n. 100/2012, pubblicata in G.U. n. 162 del 16 luglio 2012. 279 Vedi: DI CAMILLO, MARRONE, SILVESTRI, TESSARI, UNGARO, Il sistema civile di sicurezza italiano – IAI Istituti Affari Internazionali, Edizioni Nuova cultura, Roma, 2014.
280La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 22 ottobre 2004: “Indirizzi in materia di protezione civile in relazione all’attività contrattuale riguardante gli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture di rilievo comunitario” (G.U. n. 298 del 21 dicembre 2004), pur dettando disposizioni in materia di grandi eventi, non ha fornito alcuna definizione dell’istituto, dandola per presupposta.
177
in quanto organo competente ai sensi dell’art. 5, della legge n. 225/1992281.